• Ximena Baraibar

La pobreza, sus explicaciones y respuestas para el nuevo gobierno del Uruguay


Ilustración: Invisible, por Laura Becerra




El 1 de marzo, asume como nuevo Presidente del Uruguay Luis Lacalle Pou, luego de ganar la segunda vuelta electoral y producto de un acuerdo entre cinco partidos, fundamentalmente de derecha. Esto supuso también, poner fin a 15 años de gobierno a cargo del Frente Amplio.


Uno de los asuntos que hizo parte de la campaña electoral refirió a las políticas dirigidas a los pobres en tanto tales, y durante la misma Lacalle Pou indicó que serían tres los ministerios que estarían a cargo de personas de su confianza, siendo uno de ellos el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). De hecho, es el único Ministerio en que Ministro, Subsecretario y Secretario General, están a cargo de personas del Partido Nacional y de confianza de Lacalle Pou. Este artículo tiene como objetivo analizar la manera en que la pobreza viene siendo conceptualizada por el Partido Nacional y la coalición de gobierno, considerando las propuestas presentadas en la campaña electoral, el documento de acuerdo entre los cinco partidos y la Ley de Presupuesto para el próximo quinquenio, a estudio del Parlamento.


Un primer aspecto es problematizar por qué resultan importantes las orientaciones. De acuerdo a Grassi (2006), la aflicción de un grupo social no es un problema, salvo que sea construido como tal y su definición supone disputas teóricas y simbólicas. Además, dirá que un problema no se define de manera aislada, sino como parte de una red de problemas y que la disputa por su definición, también lo es por determinar las causas y responsabilidades por su formación.


Lo señalado tendrá impactos para delimitar los ámbitos de competencia en las soluciones y en los alcances de la voluntad política de intervención (Grassi, 2006). Específicamente impactará en el peso del Estado, el mercado, la familia y la sociedad civil en las respuestas a la realidad configurada como problema. Agrega la autora que las preguntas sobre el Estado y las instituciones que son soporte de la vida social se inscriben en las disputas por la imposición de alguna visión del mundo. La capacidad de hegemonía es también la de recortar el universo de problemas que requieren la intervención estatal y el tipo y calidad de la misma (Grassi, 2018).


Ingresando en las orientaciones, se propone un ‘nuevo concepto de pobreza’, presente tanto en el documento del Partido Nacional como en la Ley de Presupuesto. En el primero hay un cuestionamiento a los ingresos como exclusivo indicador de la pobreza. Pero esto no se realiza problematizando estos y/o a partir de la incorporación de otras dimensiones que hagan a las condiciones materiales de existencia, sino obviando su discusión. Se afirma que la pobreza “(…) no consiste en la insuficiencia de recursos que permiten satisfacer necesidades básicas, sino en la incapacidad de generar esos recursos en forma autónoma, ya sea a través de empleos dignos o de emprendimientos sustentables” (Partido Nacional, 2019: 118). Se agrega que luego de años en que primó una concepción asistencialista y tutorial, se entiende que la única herramienta eficaz para superar la exclusión y la marginalidad es la esperanza.


Esta radicalidad en el desconocimiento de las condiciones materiales de la pobreza, es matizada en la Ley de Presupuesto. Si bien asume la falta de recursos como un elemento relevante, saca de la definición la referencia a los empleos: “La pobreza se expresa en la insuficiencia de recursos materiales y deterioro de las condiciones de vida, y en muchas ocasiones subyace detrás de ello la incapacidad de generar esos recursos o ese bienestar en forma autónoma ya sea a través de ejemplos dignos o de emprendimientos sustentables” (Poder Ejecutivo, 2020: 109).


Dentro de esa baja consideración de la realidad material, destaca la nula problematización de la pobreza desde el mundo del trabajo. Este opera en la expectativa de superación de la pobreza, pero no en su explicación. En el caso del Partido Nacional (2019), en el punto sobre pobreza, la única mención es la señalada sobre empleos dignos (que no se definen, ni se especifica lo que suponen) en el nuevo concepto de pobreza. Por su parte, el documento elaborado por la coalición de gobierno, en el punto ‘Proteger a los más débiles’ presenta 21 medidas, sin existir una sola mención al trabajo. En ‘Proteger el mundo del trabajo’, se incluyen 13 medidas, dos de las cuales refieren a situaciones de pobreza y/o vulnerabilidad. Una orientada a mantener y profundizar un programa transitorio de empleo protegido (Uruguay Trabaja) y la otra propone incentivar la contratación de colectivos vulnerables por parte de las empresas, a través de reducciones de los aportes patronales (VVAA, 2019). Tampoco en la Ley de Presupuesto hay una problematización de la pobreza desde el trabajo (Poder Ejecutivo, 2020).


La apuesta central es a reactivar la economía, influyendo en las empresas del país, y así, generando más empleo y mejores condiciones de trabajo y de vida. Para esto, la acción del Estado debe orientarse a la reducción del déficit fiscal y una trayectoria sostenible de las cuentas públicas (Partido Nacional, 2019; Poder Ejecutivo, 2020; VVAA, 2019). La idea es que el crecimiento generará trabajo y esto, bienestar. Se asume sin más, que la mejora de la productividad redundará en el mismo sentido en los salarios. No se discuten las experiencias de crecimiento económico sin generar empleos, ni tampoco ingresa en el debate la calidad (en términos de protección, condiciones de trabajo y salarios) de los mismos. No se problematizan ni la informalidad ni los bajos salarios y por tanto tampoco el vínculo entre trabajo y pobreza y dentro de esto, la enorme cantidad de trabajadores (incluso formales) que son pobres.


Estas orientaciones, en sí mismas preocupantes dado que América Latina ya conoce las consecuencias que generan, se vuelven aún más complejas, colocadas en las más amplias del nuevo gobierno. El eje central es la libertad, que es básicamente entendida en oposición al Estado. Se indica que la acción de gobierno estará guiada por un cambio de enfoque, que:

(…) también es relevante desde una concepción que busca empoderar a las personas y dotarlas de mayor libertad. Uno de los objetivos de este gobierno es lograr que los habitantes del país sean cada vez más libres para seguir sus propios proyectos vitales, con la menor coerción posible por parte de un Estado que, a su vez, procure eliminar las diferencias de base no determinadas por los individuos (Poder Ejecutivo, 2020: 8).

Ese eje central, nunca es problematizado desde la desigualdad, que es siempre un límite para la libertad. Tampoco queda claro desde que experiencia se afirma que es posible eliminar -incluso- las diferencias, sin una orientación universal del Estado. Aún esta, encuentra dificultades para reducir la desigualdad, pero sin esa orientación -y, por tanto, con las expectativas colocadas en el mercado y las redes cercanas- es algo todavía más difícil de lograr.


Esta perspectiva lleva a una orientación residual de la acción del Estado. Se agrega que, para iniciar un nuevo camino hacia el desarrollo social y económico, “(…) es preciso lograr transformaciones que prioricen la generación de empleo y alcanzar un Estado más eficiente que se focalice en las necesidades de la población más vulnerable a la vez que garantiza el goce de todas las libertades que definen a la sociedad uruguaya” (Poder Ejecutivo, 2020: 4).


La mirada del Estado -y por tanto de la política social- es siempre en clave de límite, de coerción y nunca como soporte. Se afirma que:

Si bien la distribución de apoyos materiales y de oportunidades es importante, el objetivo final [de la política social] es construir identidad, conciencia de la dignidad personal y sentido de vida. Sólo quien ve a su propia vida como valiosa y significante tiene motivos para aprovechar los recursos y oportunidades que están a su alcance. Una consecuencia de esta idea es que las políticas sociales deben organizarse de un modo que no generen dependencia ni asistencialismo. Una buena política social es aquella que termina por volverse innecesaria. Su propósito es superar la situación de vulnerabilidad mediante la creación de oportunidades y de incentivos que pongan a las personas y a las familias en condiciones de actuar con autonomía para construir su propia felicidad (Partido Nacional, 2019: 117).


Salvo la idea sobre la valoración favorable de la política social, al volverse innecesaria, el resto se formula en idénticos términos en la Ley de Presupuesto (2020). Como una tendencia de los últimos años, destacan Crespo y Serrano (2013) la transformación de los problemas económicos y políticos, en motivos y voluntades personales, invisibilizando su carácter sociopolítico. En esta orientación, también la posibilidad de intervención y cambio, se ubica a nivel individual y se sustituye la idea de derechos y, por tanto, de provisión de seguridad social como responsabilidad colectiva y legitimadora de la acción pública. El núcleo de la cuestión social deja de ser la dependencia con el mercado, transformándose en problemática, la relación con el Estado social, debiendo combatirse la dependencia y la pasividad. La intervención social debe reforzar la capacidad de cada sujeto de obrar de acuerdo a los designios de su voluntad.


Esto es claramente visualizable en las orientaciones del nuevo gobierno. El Estado es connotado negativamente, sumando como otro de los ejes, la centralidad de la persona:

El desarrollo social debe focalizarse en la dignificación de la persona a través del ejercicio efectivo de los derechos y obligaciones, y del fortalecimiento de capacidades. Sin estrategias de desarrollo personal respetuosas de la diversidad de estilos y preferencias, no hay superación de la exclusión ni de la dependencia. (…) Centrarnos en la persona por encima de los límites burocráticos es una condición para ser más eficientes y eficaces, y también para ser más justos (Partido Nacional, 2019: 117; Poder Ejecutivo, 2020: 107).


Como se observa, el eje de la resolución de la pobreza, aparece centrado en el trabajo con y sobre las personas que viven en situación de pobreza. Los cambios profundos se plantean en relación a estas y no a la realidad en la que viven, los recursos y posibilidades efectivamente existentes y menos aún, su desigual distribución. Se indica que el MIDES:

(…) deberá ser capaz de generar incentivos adecuados para generar transformaciones en la vida de los individuos, promoviendo trayectorias hacia la autonomía que permitan cortar la dependencia crónica del Estado y al mismo tiempo generar lazos sólidos entre los ciudadanos y sus comunidades para avanzar hacia una verdadera integración social (Poder Ejecutivo, 2020: 110).


La crítica al Estado y la valoración de su acción como inadecuada, se articula con otro de los ejes de la mirada y respuesta a la pobreza, ubicado en las ‘redes comunitarias’, que se suman a la familia, también con un lugar destacado. Sobre las primeras, se indica que:

Queremos colocar a la comunidad como protagonista del proceso de salida de la exclusión. El empoderamiento de la comunidad es una alternativa a la cultura de clientelismo asistencial, que genera lazos de dependencia entre los beneficiarios y la burocracia estatal. Nosotros apostamos a una acción pública que movilice la energía de la comunidad. Esto requiere la construcción de lazos personalizados entre referentes locales, el personal del Estado y cada uno de los beneficiarios, en un proceso que parte de un excluido y culmina en un actor social activo e integrado. Para esto es vital encontrar los liderazgos y movilizar las capacidades y competencias que existen en el territorio. También implica aprovechar el conocimiento diseminado en las propias comunidades. Nadie conoce mejor las particularidades de cada situación, las urgencias y las oportunidades que las personas y organizaciones activas a nivel local (Partido Nacional, 2019: 117; Poder Ejecutivo, 2020: 108).


Finalmente, y vinculado a lo anterior, otro de los ejes de la mirada y respuesta a la pobreza, se ubica en la denominada ‘dimensión territorial’.


Para la formulación e implementación de las políticas sociales, el territorio, además de soporte físico, es escenario y condicionante. El reconocimiento de diferentes realidades socio-culturales y geográficas del país, definidas por su localización y escala, implica variantes en marco institucional (niveles de gobierno, entes sectoriales) redes de actores involucrados y recursos, con derivaciones en la potencia de la intervención del Estado (Partido Nacional, 2019: 117; Poder Ejecutivo, 2020: 108).


El foco está centrado en los procesos de descentralización y particularmente en el traslado de recursos a las Intendencias Departamentales, aspecto de especial interés para el Partido Nacional dada la cantidad de gobiernos departamentales a su cargo.

Ni redes comunitarias, ni territorios, son analizados desde la desigualdad y no solo la diferencia, ni desde las experiencias de los años 90. Melo (1997) analiza los programas sociales en el contexto de descentralización y discute la porosidad del gobierno local en relación a las élites locales, lo que hace que los riesgos de captura del Estado, por estas, sean muy grandes, además de la clientelización de las condiciones de supervivencia de sectores vulnerables.


Las intenciones son muchas veces insuficientes, pero siempre importantes. Las que pueden observarse en el material analizado muestran una nueva versión de los años 90, lo que presumiblemente traerá una nueva agudización de dramáticos trazos de larga data.



Bibliografía


Crespo, E. y Serrano, A. (2013). Las paradojas de las políticas de empleo europeas: de la justicia a la terapia. Universitas Psichologica, 12 (4), 1111 – 1124.

Grassi, E. (2006). Políticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra década infame [I]. Buenos Aires, Argentina: Espacio Editorial.

Grassi, Estela (2018). Estado social y desbloqueo de la sociedad neoliberal. En Grassi, E. y Hintze, S. (coord.) Tramas de la desigualdad. Las políticas y el bienestar en disputa. (pp. 57-121). Buenos Aires: Prometeo libros.

Melo, M. A. (1997). Federalismo e política social: as vicisitudes da descentralizacao. En C. Filgueira, Carlos; C. Midaglia y J. Petersen-Thumser (comp.) Desafíos de la seguridad social (pp. 265-288). Montevideo: Editorial Trilce.


Fuentes


Partido Nacional (2019). Lo que nos une. Programa de Gobierno 2020/2025. Disponible en: www.partidonacional.org.uy

Poder Ejecutivo (2020). Presupuesto Nacional 2020–2024. Disponible en: www.presidencia.gub.uy

VVAA (2019). Compromiso por el país. Disponible en: www.montevideo.com.uy


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