Ilustración: Julio Castillo
La Ley de Urgente Consideración (en adelante LUC) es parte constitutiva sustancial del proyecto de país que están aplicando a toda marcha las clases dominantes, desde la toma de control del aparato del Estado el 1º de marzo de 2020.
Este proyecto de país responde a la visión y los intereses del gran capital concentrado, vinculado principalmente al agronegocio y a las principales cadenas económicas existentes en el país. Es un proyecto regresivo desde el punto de vista de la distribución de la riqueza y los ingresos; concentrador en lo que refiere al poder económico y político; mercantilizador y desregulador en lo que tiene que ver con el peso de lo público en la economía y la sociedad; conservador desde el punto de vista de las libertades sociales; finalmente es represivo para poder imponer a la sociedad lo que está y seguirá siendo un empeoramiento (relativo o absoluto) en sus condiciones materiales de vida.
Esta visión se expresa en las principales orientaciones de política llevadas adelante por el gobierno, entre ellas: la ley de presupuesto; la política salarial; el incremento de tarifas públicas y la recaudación tributaria afectando a los sectores populares al tiempo que amplían los beneficios al gran capital y los grandes propietarios; el muy insuficiente apoyo económico a los sectores más afectados por las consecuencias de la pandemia; el proyecto de ley de medios; y por supuesto la LUC.
Todo esto se está aplicando en forma acelerada y en medio de una pandemia de proporciones inéditas, incluso a contracorriente de las recomendaciones del FMI y de lo que están haciendo diversos países de características similares a Uruguay.
La LUC es en realidad “muchas leyes en una” como hemos dicho en repetidas ocasiones. Contiene una modificación de numerosos aspectos del Código Penal, de la organización y gobierno de la educación, del régimen de arrendamiento de viviendas, etc.
Las disposiciones incluidas en los distintos capítulos responden a un mismo proyecto general y tendrán efectos que “sobrepasan” la temática de cada capítulo. A modo de ejemplo: una educación pública manejada de forma gerencial y con reducción de la calidad, puede tener efectos de largo plazo sobre las posibilidades de desarrollo económico; la resistencia popular ante una reducción del rol social del Estado será enfrentada con artículos que habilitan una mayor represión a la sociedad y particularmente a los trabajadores organizados; etc.
La LUC incluye aspectos específicos de política económica que es en lo que nos centraremos en este artículo. Vamos a organizar la exposición en base a los tres ejes principales de la LUC que implican aspectos del proceso económico.
La regla fiscal: un instrumento para la rebaja de la inversión pública social
La regla fiscal es definida en los artículos 207 a 212 de la LUC. En términos conceptuales lo que busca este mecanismo es limitar el gasto público en función del “crecimiento potencial” de la economía. En principio parece algo muy lógico y alineado con las recomendaciones de los manuales de política económica. Cuando la economía crece aceleradamente a impulsos del sector privado, el Estado debe gastar menos que proporcionalmente y aumentar su ahorro; y cuando el ciclo se revierte, el Estado utiliza esos ahorros para gastar más y contribuir a amortiguar la caída. Vamos a argumentar por qué tenemos una visión crítica de la regla fiscal planteada en la LUC.
En primer lugar, esta regla fiscal es un instrumento rígido, en contraposición con la flexibilidad que se entiende deseable en la literatura académica sobre reglas fiscales. Al no establecerse claramente que pueden existir situaciones excepcionales en las que sea necesario modificar los topes fijados, la política económica queda obstaculizada o directamente imposibilitada de tomar decisiones para atender situaciones extraordinarias. En una crisis como la actual, donde el Estado debe expandir el gasto para evitar la destrucción del tejido productivo y el desplome de los ingresos de los hogares, la regla fiscal va en línea de priorizar los objetivos fiscales a contracorriente del resto del mundo. La regla fiscal y en particular una de las características como la que define la LUC, es un grueso error en términos de oportunidad.
También se pone un techo a la posibilidad de expandir la inversión pública social cuando la economía retoma una senda de crecimiento acelerado pero se viene de una crisis social muy grande (pensemos en el escenario post crisis de 2002) aun siendo favorables las condiciones para financiar esa expansión del gasto. Con una regla fiscal como la que se plantea en la LUC, difícilmente hubiera sido posible construir la infraestructura social que, entre otras cosas, le permite al Uruguay afrontar la crisis sanitaria actual de mejor forma que otros países (recursos edilicios para la educación, más docentes y mejor remunerados, Plan Ceibal, sistema nacional integrado salud, red de protección social).
En segundo lugar, la regla fiscal establecida en la LUC deja a criterio de un Comité de Expertos la definición de una variable clave como es el “crecimiento potencial” de la economía. Esto es complejo dado que no existe un consenso académico sobre cuál es la tasa de crecimiento potencial de la economía uruguaya ni cómo se debe calcular. ¿Es la tasa de crecimiento promedio histórica? ¿De los últimos 30 años? ¿Una tasa de crecimiento que surja de una estimación a partir de un análisis de las fuerzas productivas existentes en el país? Además el Comité de Expertos es designado por el Poder Ejecutivo, lo que puede deteriorar la confiabilidad sobre la independencia del mismo. Una estimación del “crecimiento potencial” con sesgo conservador puede tener un impacto a la baja de la inversión pública social con consecuencias muy negativas.
También se puede argumentar que la tasa de crecimiento potencial va cambiando con el tiempo, en función de cambios estructurales que se van produciendo en el país. Una regla fiscal que establece un tope del gasto en función del producto potencial estimado en un determinado momento, dificulta la posibilidad de generar inversiones de carácter estratégico cuando existen recursos disponibles y de esta forma modificar en un sentido favorable la propia tasa de crecimiento futuro de la economía.
En tercer lugar, esta regla fiscal refleja claramente la visión ideológica del gobierno de que el “problema” del déficit de las cuentas públicas se encuentra exclusivamente del lado del gasto público, al tiempo que no se establece nada referido a los ingresos. Se define topear el gasto en relación al crecimiento potencial de la economía pero no se considera la posibilidad de incrementar la recaudación por ejemplo gravando a sectores sociales con grandes patrimonios o actividades económicas con ganancias extraordinarias. Lo anterior también muestra una deficiencia de esta regla fiscal en tiempos donde en el resto del mundo se está debatiendo sobre sistemas tributarios e impuestos a los sectores más ricos.
Se podría profundizar en otros aspectos y riesgos que trae esta normativa, así como en las deficiencias técnicas de la misma. Para ello recomendamos dos artículos que tratan específicamente sobre la regla fiscal contenida en la LUC, uno de ellos elaborado por Hugo Dufrechou para Hemisferio Izquierdo (1) y el otro escrito por Federico Araya y Bibiana Lanzilotta que se puede encontrar en el blog Suma (2).
En síntesis, desde nuestro punto de vista la regla fiscal definida en la LUC es un instrumento que condiciona al presupuesto y a la política económica en general en un sentido de limitar y reducir la inversión pública social, con el argumento de lograr el equilibrio fiscal y un Estado más pequeño para que el “malla oro” dinamice la economía.
Desprotección y desregulación en nombre de la libertad
La LUC en los artículos modifica aspectos relevantes de la normativa de “inclusión financiera” establecida en la ley 19.210 del año 2014. En términos conceptuales la idea que atraviesa todo el apartado de la LUC llamado “libertad financiera” es la flexibilización de las condiciones para el uso de efectivo desmedro de los medios de pago electrónicos u otros instrumentos como cheques o letras de cambio (ver artículos 215, 219, 220, 221, 224 y 225 de la LUC). Esto puede parecer a simple vista beneficioso para el ciudadano común dado que aumenta las situaciones en que se puede optar entre distintos mecanismos. En relación a esto vamos a destacar algunos aspectos negativos.
En primer lugar, la LUC establece que el pago de remuneraciones de trabajadores en relación de dependencia, puede realizarse por medios de pago electrónico y también en efectivo (con la normativa vigente anteriormente era obligatorio el pago por medios electrónicos). Si bien “en los papeles” se dispone que la decisión de qué forma de pago utilizar se toma de acuerdo entre trabajador y empleador, es evidente que en una relación laboral de dependencia, siempre el empleador tiene mayor poder negociador que el trabajador individualmente y será su voluntad y su preferencia la que se termine imponiendo. Esto favorece prácticas contrarias a los derechos laborales, por ejemplo mediante el pago de una parte de los haberes sin la realización de los aportes correspondientes, aspectos que podían ser mucho más controlados cuando los pagos se hacían únicamente por medios electrónicos. Es probable que los más afectados sean los trabajadores de los sectores históricamente más desfavorecidos, entre ellos el servicio doméstico y los trabajadores rurales.
En segundo término, la LUC altera en forma significativa el monto a partir del cual es obligatorio el uso de medios de pago electrónico para operaciones económicas. Este monto estaba fijado en 40.000 unidades indexadas (actualmente unos 4.500 dólares) y pasa a ser 1.000.000 de unidades indexadas (aproximadamente 110.000 dólares). Esto aumenta el riesgo de lavado de activos, como ha explicado con claridad entre otros el economista Martín Vallcorba (3). Además el artículo 225 de la LUC relaja los controles.
En tercer lugar, tras una campaña electoral donde los integrantes del actual gobierno hicieron mucho énfasis en el tema del déficit fiscal, paradójicamente los cambios establecidos en este tramo de la LUC van en el sentido de disminuir la recaudación, dado que alientan la informalidad. Queda en evidencia que la preocupación por el gobierno de reducir el déficit es absolutamente hemipléjica y al igual que en lo establecido en la regla fiscal, se centra exclusivamente en la rebaja del gasto y la inversión pública, al tiempo que se deja en un segundo plano el tema de la recaudación.
Para profundizar en estos aspectos se recomienda una entrevista a los economistas de la Comisión Técnica Asesora de AEBU, Aníbal Peluffo y Soledad Giudice (4).
Mercantilización y debilitamiento de lo público, una orientación estratégica del gobierno
Como tercer eje de análisis, vamos a someter a crítica algunos tramos de la LUC que van en línea de reducir el rol social y el papel de agentes de desarrollo nacional estratégico de las Empresas Públicas (motivos por las cuales fueron creadas en su momento) así como de otros organismos públicos como el Instituto Nacional de Colonización.
Se establecen orientaciones que van en el sentido de debilitar lo público, en base a una visión ideológica de que lo privado funciona siempre mejor que lo público y que los mercados deben funcionar en competencia perfecta como elemento que beneficia siempre a toda la sociedad. No tienen en cuenta que hay mercados que por sus característica no pueden funcionar en competencia (lo que en la ciencia económica llamamos monopolios naturales) y que en estos casos la eliminación del monopolio estatal solamente puede llevar a un monopolio de capital privado. Tampoco consideran los derrames sociales ni las ganancias en términos de soberanía nacional que tiene el conjunto de la sociedad gracias al peso de las empresas públicas.
Si bien por la discusión parlamentaria y la gravitación de distintas organizaciones sociales, fue retirada de la LUC la propuesta de desmonopolización del mercado de combustibles, se mantuvieron artículos que van en el sentido de mercantilizar el rol de ANCAP y donde se impone una visión economicista de las empresas públicas.
En el artículo 235 de la LUC se establece conceptualmente como referencia para los precios de ANCAP el “Precio de Paridad de Importación” de cada producto en particular, lo que constituye un error técnico, dado que la producción de esta empresa pública es un mix de diferentes bienes que se realizan de forma conjunta y no pueden entenderse económicamente de manera aislada. Esto está explicado de forma muy clara por el economista Daniel Olesker (5).
En el artículo 237 donde se establecen los criterios para la reforma del mercado de petróleo crudo y derivados, se abre la posibilidad de conformar un comité de expertos cuya composición queda sujeta a reglamentación del Poder Ejecutivo, pero donde queda excluida la representación social.
Los artículos 471 a 476 de la LUC establecen la “Portabilidad numérica” como derecho de los usuarios de la telefonía móvil. Aunque pueda parecer que esto implica la consagración de un derecho, hay que tener en cuenta que tal cual está planteada esta iniciativa entraña un riesgo muy grande para ANTEL. La empresa pública de telecomunicaciones compite con capitales transnacionales gigantescos, los cuales están en condiciones de afrontar una reducción de precios para captar clientes de ANTEL y reducir su participación. Si esto sucede, si ANTEL se debilita en el mediano y largo plazo, podemos ir a un mercado de telecomunicaciones oligopólico dominado por transnacionales privadas, que no van a dudar en volver a aumentar los precios una vez controlado el mercado.
Lo anterior se vincula con otras iniciativas legislativas, como por ejemplo el proyecto de ley de medios, que obliga a ANTEL a ceder su infraestructura a capitales privados; así como también con el muy reducido plan de inversiones previsto en el presupuesto de ANTEL para los próximos años.
En el caso del Instituto Nacional de Colonización, se reducen las tierras afectadas al Instituto (artículo 357) y se erosiona su rol histórico al permitir que haya colonos que no residan y trabajen en los predios (artículo 358). En este último aspecto la decisión al respecto queda a criterio del Directorio del Instituto, lo que da lugar a una total discrecionalidad de parte de sus integrantes.
En síntesis
La orientación general del actual gobierno de coalición (expresada, entre muchos otros elementos, en los aspectos económicos de la LUC que estuvimos analizando) responde a los intereses de una minoría privilegiada.
Es necesario convencer a las grandes mayorías de nuestro pueblo de la importancia de anular para que queden sin efecto los componentes más regresivos de la LUC, como un mojón central del enfrentamiento a la ofensiva neoliberal en curso y retomar la ofensiva para conseguir nuevas conquistas sociales y populares.
*Bruno Giometti. Economista en Instituto Cuesta-Duarte. Docente FCEA-Udelar.
Notas