Ilustración: Julio Castillo
Este artículo pretende dar un breve panorama sobre la incidencia del herrero-ruralismo en las políticas del Instituto Nacional de Colonización (INC) durante los dos colegiados blancos que transcurrieron entre 1959 y 1967. Como antesala, es necesario recurrir a una sucinta descripción del INC. Aunque seguramente gozó de una mayor publicidad durante el segundo semestre de 2021 -la última rendición de cuentas trasladó la mayoría de sus recursos asignados para la compra de tierras para constituir un fideicomiso que atienda la situación de los asentamientos urbanos-, todavía persiste un importante desconocimiento en la población nacional sobre qué es y qué hace dicho organismo estatal. El INC es un ente autónomo regulado por su ley 11.029 del 12 de enero de 1948 y se encuentra dirigido por un directorio de cinco integrantes(i). Tiene como principal cometido garantizar el acceso a la tierra y promover el desarrollo rural para aquellas personas que no pueden lograrlo a través de las dos vías tradicionales: el mercado y/o la herencia. Por tales motivos, constituye la principal política pública de acceso a la tierra en Uruguay. La ley admite distintas formas de adjudicaciones (individual o colectiva) con diferentes regímenes de tenencia, pero siendo los más habituales la propiedad y el arrendamiento.
Un discurso: el ruralismo y la tierra
El derrotero del ruralismo previo a 1958 suele ser bastante conocido a través de la figura de Benito Nardone, en un estudio realizado por Raúl Jacob hace ya cuatro décadas(ii). El movimiento surgió de una disputa interna en la Federación Rural (1915) ante los cuestionamientos de Domingo Bordaberry por “democratizar” los espacios de representación gremial hacia pequeños y medianos productores e incluso trabajadores rurales. Tras el fallecimiento de Bordaberry en 1952, el liderazgo fue asumido por Nardone que catapultó a la Liga Federal de Acción Ruralista (LFAR) como un movimiento gremial con intenciones de crear un partido superador de los lemas tradicionales. Rápidamente fue ganando adeptos en el campo y en la ciudad, incluso se sumaron a sus filas intelectuales de la talla de Alberto Methol Ferré, Roberto Ares Pons y Washington Reyes Abadie que actuaron como “nexo”. A diferencia de la “neutralidad” partidaria que adoptaron en 1954, en la contienda electoral de 1958 pactaron con el herrerismo del Partido Nacional para derrotar la hegemonía del batllismo del Partido Colorado. Sin embargo, la distribución de cargos y la integración en el Consejo Nacional de Gobierno (CNG) marcó la primera discordia entre las fracciones herrerista y ruralista, zanjada a pocos días de asumir el gobierno en marzo de 1959.
Durante la década de 1950 el ruralismo había defendido la consigna de “tierra para el que la trabaja” y se había mostrado extremadamente crítico con la estructura agraria imperante(iii). A pesar de ello, se opusieron decididamente a la propuesta de reforma agraria del ministro batllista Amílcar Vasconcellos de 1956 que promovía el acceso a la tierra mediante enfiteusis(iv). Una vez en el gobierno, y siendo la principal figura ruralista en el CGN, Nardone concedió una entrevista a la revista Reporter. Ante la consulta de los periodistas sobre qué opinión tenía de la reforma agraria, sentenció que “el gran problema del Ruralismo es la tierra. Nosotros somos partidarios del reparto de tierras, pero no del reparto en propiedad, sino como simple ocupación. Nuestros principios no ven como inadecuadas las grandes extensiones de campo, pero creen que éstas deben ser explotadas en forma distinta. Primero hay que darle la tierra a la gente para que la trabaje. Después de un tiempo de adaptabilidad, de afincamiento, de prueba, cuando los ocupantes han demostrado que tienen real capacitación para esa faena, y han logrado un crédito que los habilite, recién entonces estarán en condiciones de capitalizar ese trabajo y ser dueños de la tierra. Claro que eso lleva su tiempo”. Los periodistas inquirieron “¿Cuánto?” y Nardone respondió con un “no sé. En campaña el tiempo se mide distinto que en la ciudad. Acá la gente siempre anda apurada. Allá no”(v).
Los propietarios de la reforma agraria
Entre 1962 y 1965 los gobiernos del Partido Nacional presentaron tres proyectos de reforma agraria. De un modo u otro, todos hicieron referencia al INC. En dos se modificaba la integración de su directorio y en otro directamente se lo sustituía por un Instituto Nacional de Reforma Agraria.
En el primer gobierno blanco (1959-1963) la cartera del Ministerio de Ganadería y Agricultura (MGA) fue ocupada por Carlos V. Puig, un herrerista con una dilatada trayectoria como diputado. A su lado, como subsecretario, fue designado Eduardo Vargas Garmendia -hijo del ex consejero del CNG Álvaro Vargas Guillemette-, fiel exponente de una familia de empresarios que le permitió integrar los directorios de FUNSA, Lanera Santa María, Fábrica Nacional de Cerveza y el Banco Comercial, entre otros. Además, tenía injerencia en el diario La Mañana(vi). En diciembre de 1962 presentaron al CNG un proyecto de “reforma de las estructuras agrarias” donde se pretendía limitar la propiedad en 2.500 hectáreas por persona física o jurídica; modificar el régimen de las sociedades anónimas y comanditarias por acciones al portador; y establecer un impuesto progresivo según la renta por acumulación de tenencia. En 1963 volvió a ser impulsada por la bancada herrero-ruralista en el Senado que integraban Martín Echegoyen, José Pedro Bruno, Héctor Payssé Reyes, Juan María Bordaberry, Francisco Mario Ubillos y Ángel Gianola(vii).
El segundo gobierno blanco (1963-1967) contó con mayoría de la “ubedoxia” -como se conoció en la época- y el MGA fue conducido por Wilson Ferreira Aldunate y Guillermo García Costa en los roles de ministro y subsecretario, respectivamente. En 1964 presentaron un conjunto de reformas para el agro a través de siete proyectos (semillas; fertilizantes; forestal; conservación de suelos y recursos; procedimientos para la totalidad del nuevo régimen; cooperativas agropecuarias; y reforma de las estructuras agrarias)(viii). Lo novedoso fue un proyecto de reforma agraria amparado en el minucioso estudio de la Comisión de Inversiones de Desarrollo Económico (CIDE). En sus aspectos concretos, retomaba varios puntos de dos iniciativas anteriores (la Puig de 1962 y otra de Fernández Crespo en 1964) que proponía la regulación de las sociedades anónimas; la limitación de la propiedad con un máximo de 2.500 hectáreas y la habilitación de “expropiaciones” en aquellas superficies mayores a 2.500 hectáreas. Ninguno de estos tres proyectos resultó aprobado, pero la prédica de Ferreira Aldunate sobre la reforma agraria continuó hasta la campaña electoral de 1971, cuya contienda perdería con el ruralista Juan María Bordaberry.
Aumento de rentas y venta de tierras
Entre 1959 y 1963 el directorio del INC contó con mayoría blanca con tres en cinco miembros. El herrerismo fue representando por el ingeniero agrónomo Helvio Martínez Róspide en la presidencia junto a Antonino Bosco como primer vocal (luego relevado por Tiburcio Mendoza), mientras que la vicepresidencia la ocupó el ubedista Juan Antonio Ribeiro, suplantado en 1962 por Héctor Maino. En mayo de 1963 asumió un nuevo directorio que mantuvo el predominio herrero-ruralista, a pesar de haber cedido posiciones en la interna nacionalista frente a la “ubedoxia”. La presidencia fue ocupada por el ruralista Martín M. Ois, quien debió abandonar el cargo en 1966 por motivos de salud y fue sustituido por el herrerista Alfredo Lara Guichón. Estuvo acompañado por el ex subsecretario del MGA, Eduardo Vargas Garmendia, y contó con el retorno de Juan Antonio Ribeiro.
La falta de recursos presupuestales, el valor de las rentas y la intención de vender las tierras a los colonos arrendatarios marcaron la agenda del INC de aquellos años. A comienzos de 1960 su directorio intentó infructuosamente reunirse con el Poder Ejecutivo para intercambiar sobre la situación financiera del ente autónomo(ix ). Tras fracasar en el intento, el directorio del INC decidió aumentar entre 200% y 400% el valor de las rentas, despertando las airadas protestas de varios grupos de colonos arrendatarios que organizaron un congreso en junio de 1960.x El malestar no fue únicamente de los colonos, sino que también anidó el sentimiento de dos integrantes del Poder Ejecutivo colegiado que respondían al ruralismo: Faustino Harrison y Nardone. En ese contexto, emergieron una serie de confrontaciones entre el director del INC Ribeiro, un hombre próximo al ministro Ferreira Aldunate, y los consejeros Harrison y Nardone que manifestaban abiertamente su disconformidad con la medida en la prensa y la radio(xi).
Parte de los diferendos fueron superados con la concreción de la venta de tierras a los colonos arrendatarios, impulsada bajo el argumento de generar recursos para paliar la crisis financiera del INC. La primera propuesta fue presentada por el propio Ribeiro en 1959, tan sólo seis días después de asumir como vicepresidente(xii). Sin embargo, los resultados no fueron los esperados por la baja propensión a la compra de los colonos, a quienes se les exigía un pago inicial que variaba entre el 25% y el 50% más el correspondiente saldo que debería ser cancelado en 10 cuotas consecutivas. En el segundo gobierno (1963-1967) hubo una modificación de aquel argumento y el acceso a la tierra en propiedad apareció bajo una clara visión ideológica que ganaba terreno con el auge de la Alianza para el Progreso (1961) y los proyectos de reforma agraria que impulsaban la CIDE y el MGA. En julio de 1965 se dispuso otro plan de ventas a través de nuevas condiciones: pago inicial del 30% al firmar el compromiso de compra-venta y el saldo restante a ser cancelado en 30 cuotas anuales y consecutivas, con un interés anual del 3%(xiii).
Tierrita poca
La política de tierras de los colegiados blancos estuvo pautada por las contradicciones internas de sus gobiernos, al mismo tiempo que significó un freno considerable en comparación al período neo-batllista (1948-1959). Mientras tanto, la demanda de tierras era creciente y oscilaba entre 10 mil y 12 mil solicitantes de tierras por año.xiv Los gobiernos blancos no consiguieron realizar una reforma agraria. Tampoco atendieron adecuadamente las necesidades presupuestales del INC entre 1959 y 1963. Todo ello se reflejó en el abrupto descenso de la compra de tierra: de las 148 mil hectáreas del período neo-batllista (1948-1959) a las 21 mil hectáreas de los gobiernos blancos (1959-1967). Y, por último, modificó la concepción de adjudicación basada en el arrendamiento para asentar las bases ideológicas de la tierra en propiedad, una obra que fue completada con creces en el período de gobierno de Jorge Pacheco Areco (1967-1972). En definitiva, algunas preguntas quedan en el aire: ¿Qué tan genuinas fueron las propuestas del herrero-ruralismo? ¿Por qué al mismo tiempo que promocionaban una reforma agraria se desmantelaba el INC? Cualquier similitud con la coyuntura actual (quita de recursos en las leyes de presupuesto de 2020 y rendición de cuentas de 2021, sumado a los artículos 357 y 358 sobre el INC en la LUC) no parece reflejar una pura coincidencia, aunque probablemente ya no aparece como una tragedia, sino como una mera farsa.
Notas:
i Sobre los orígenes del INC, véase: Brecha, “La función social de la tierra”, Agustín Juncal Pérez, 20 de febrero de 2020.
ii Raúl Jacob (1981) Benito Nardone. El ruralismo hacia el poder (1945-1958). Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental.
iii Tribuna Universitaria, “¿A dónde va el Uruguay? Reflexiones sobre el nuevo ruralismo”, Alberto Methol Ferré, números 6-7, noviembre de 1958. Sobre las notas presentadas por la LFAR ante el INC para atender situaciones de agricultores desalojados, véase: INC, Acta 1561, resolución 4 (19 diciembre 1957) y Acta 1572, resolución 10 (22 enero 1958).
iv Raúl Jacob (1981) Ibíd.
v Reporter, “el hombre que decide las elecciones”, 28 de junio de 1961, número 16, páginas 9-19. Entrevista realizada por César di Candia, Mario Fernández y Luis Rico.
vi Juan, Bogliaccini, Juan Geymonat y Martín Opertti (2021) “Big Business and Bureaucratic-Authoritarianism in Uruguay: a network based story of policy permeation for self-preservation” En: Basualdo, V; Bucheli, M; Berghoff, H (eds) Big business and dictatorships in Latin America. Buenos Aires: Palagrave Mac Millan, pp. 127-156.
vii Para acceder a los proyectos mencionados, véase: República Oriental del Uruguay (1970) Reforma Agraria. Recopilación de antecedentes sobre el tema a estudio. Montevideo.
viii Hubo cuatro proyectos que fueron aprobados en el gobierno de Pacheco Areco (1967-1972): Fertilizantes (ley 13.663); Semillas (ley 13.664); Conservación de Suelos y Aguas (ley 13.667) y forestal (ley 13.723). Al respecto, véase: Adolfo Garcé (1999) “Ideas y competencia política: revisando el ‘fracaso’ de la CIDE” En: Revista Uruguaya de Ciencia Política, volumen 11, página 71.
ix Marcha, “Cien millones para Colonización”, Julio Castro, 6 de diciembre de 1963. Número 1185. Página 7.
x Acción, “Reclaman rebajas de arrendamientos. Colonos expusieron anoche sus inquietudes”. (12 mayo 1960. Página 4).
xi INC, Acta 1886, resolución 7 (27 enero 1960); Acta 1897, resolución 37 (18 febrero 1960).
xii INC, Acta 1802, resolución 19 (28 julio 1959).
xiii Sobre el plan de venta de tierras a colonos arrendatarios del INC, véase: INC, Acta 2422, resolución 2 (29 julio 1965); Acta 2437, resolución 14 (28 de setiembre de 1965). En julio de 1967 asumió un nuevo directorio de mayoría colorada que suspendería este régimen de ventas y lo sustituyó por otro que sí consiguió el propósito de aumentar el número de colonos propietarios mediante una entrega inicial mínima de 10% y 30 años de plazo para cancelar el saldo restante. Entre abril de 1968 y marzo de 1970 por lo menos se ofreció una superficie de 165 mil hectáreas. A modo de ejemplo, véase: INC, Acta 2597, resolución 25 (27 julio 1967); Acta 2645, resolución 15 (16 abril 1968) y Acta 2763, resolución 28 (17 marzo 1970).
xiv Carlos Frick Davie (1964) ¿Cuál reforma agraria?: reformas progresistas y regresivas. Montevideo: Barreiro y Ramos, página 155.