Imagen: Escena del film "La lengua de las mariposas" , José Luis Cuerda - Manuel Rivas (1999)
Presentación
El Grupo de Reflexión sobre Educación (GRE) es un grupo independiente integrado por trabajadores de la educación, fundado en 2010, con el fin de contribuir al tratamiento en profundidad de los temas educativos, en una perspectiva de mediano y largo plazo, aunque sin renunciar a pronunciarse sobre acontecimientos que por su importancia afecten significativamente a la educación nacional.
Con esa intención hemos elaborado siete documentos a lo largo de estos años [1]. De lo trabajado surge la necesidad de visualizar y planificar la educación nacional como un todo consistente, aunque atendiendo a las especificidades institucionales, y de hacerlo con visión no solo de corto sino de mediano y largo plazo, ya que hoy se están formando las nuevas generaciones que construirán el futuro Uruguay.
En el último documento del Grupo: “Decimos sí y decimos no. Pronunciamientos del GRE sobre la Educación” (2014), reflexionamos e intentamos señalar aspectos positivos, problemas y discrepancias con la orientación de la educación nacional, con el objetivo de compartir posibles aportes para la planificación educativa. En todos los casos tomamos posición.
Si bien habría sido siempre deseable haber planificado la educación nacional con visión de conjunto, hoy se imponen nuevas razones derivadas de presiones internacionales y nacionales que van en contra de lo que el GRE, de acuerdo con valiosas tradiciones, ha sostenido desde sus comienzos. El contexto económico trasnacionalizado impulsa cambios homogeneizantes en la educación de los países occidentales a los efectos de generar mayor productividad y competitividad. EL GRE no niega la importancia de la educación como factor clave en una economía basada en el conocimiento, como es la actual. Sin embargo, si el fin político es el desarrollo humano y social y no el mero crecimiento económico, la educación debe ser considerada mucho más que un insumo de la economía.
Asimismo, en la coyuntura nacional de una potencial crisis de incierta duración por reducción de inversiones y baja de los precios de las materias primas exportables, se ve como necesario planificar la educación en todos sus niveles para un futuro desarrollo personal y socioeconómico que atienda en el mediano y largo plazo necesidades culturales propias del momento: el abordaje de la realidad para su transformación, el aprender a pensar, la creatividad, la innovación y la creación de nuevo conocimiento en todas las áreas.
El GRE inició su trabajo en 2011, reflexionando colectivamente y consensuando una base conceptual de la educación situada en el contexto nacional e internacional, así como algunos principios fundamentales derivados de aquella. En nuestro primer documento (2011), expresábamos: “La educación constituye el proceso diversificado, conflictivo y dialógico de construcción del ser humano como persona.. Dado que la educación se da inserta en un espacio simbólico, en una realidad empírica, histórica y cultural, tiene un innegable carácter social y político” [2]. Es en forma contextualizada y crítica, “pero con visión prospectiva y no cortoplacista, que la educación debe estimular lo mejor de la condición humana y hacer posible la circulación de acciones y discursos, así como su discusión crítica”. Partiendo de esa concepción, en nuestro documento No. 7 (2014) planteábamos: “DECIMOS NO, por lo tanto a toda tentativa de fundamentar la educación en conceptos y prácticas propias del mercantilismo”[3].
En esta ocasión, el GRE propone la elaboración reflexiva, participativa y democrática de un Plan Nacional de Educación (en adelante PNE) a mediano y largo plazo, teniendo como centro la integralidad de la persona humana, situada en el contexto nacional y mundial presente y futuro.
Presentamos a continuación una propuesta teórico metodológica en el sentido anterior. La misma fue enviada a Presidencia de la República, al Diálogo Social que ha sido convocado y al Ministerio de Educación y Cultura. Se subraya desde el principio que el Congreso Nacional de Educación (en adelante CNE) constituye una etapa fundamental para la elaboración de un futuro Plan Nacional de Educación.
Propuesta para la elaboración de un Plan Nacional de Educación
No hay antecedentes de planificación educativa de amplia cobertura ni de largo plazo en el país que se hayan concretado. Por lo general los esfuerzos se concentraron en reformar alguna rama y nivel del Sistema Educativo en forma desconectada del resto, priorizando además los aspectos curriculares.
Consideramos que una planificación educativa fragmentada en sistemas (ANEP, UdelaR, UTEC) y dentro de algunos de ellos por subsistemas y en base prioritariamente a problemas concretos e inmediatos a solucionar, no brinda la pertinencia, la relevancia y la coherencia interna que el país requiere para su educación.
Por lo tanto el objetivo de esta propuesta del GRE es impulsar la elaboración de un Plan Nacional de Educación con un horizonte temporal que permita iniciar y consolidar los procesos de cambio que la realidad muestra y que la educación nacional prospectivamente va a requerir, con vistas a la promoción de la calidad de vida de los ciudadanos, la integración social, el crecimiento y el desarrollo nacional, el acceso a la cultura y su desarrollo y la participación lúcida del país en la realidad regional y mundial, sin perder identidad propia.
La iniciativa del gobierno al impulsar el Diálogo Social lleva al GRE a presentar en este documento una propuesta teórica y metodológica fundamentada para la elaboración participativa y consensuada de un PNE de modo que pueda ser validado por la sociedad en su conjunto. Esto coincide con las características y plazos del Diálogo Social, a la vez que con los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” de ONU (2015) a los que dicho Diálogo se adscribe.
Por otra parte, en las bases programáticas del partido de gobierno 2015-2020 (2014), la primera de las líneas estratégicas de su apartado N° 1 (Educación), refiere al “Plan Nacional y Presupuesto de la Educación” y expresa (capítulo V, Igualdad y derechos, subcapítulo 1, Educación, numeral 1.5, Plan Nacional y Presupuesto de la Educación): “Elaborar un Plan Nacional de Educación a largo plazo, con amplios consensos sociales y políticos, orientado a la transformación de la educación pública que tome en cuenta para su debate: fines y objetivos de la educación; la cobertura del sistema; la profesión docente; aprendizajes deseables; su diversidad, integralidad, universalidad y democratización; la evaluación continua, y la construcción y distribución social del conocimiento. Para su discusión, elaboración y seguimiento se tendrán en cuenta los aportes del CNE previsto por la Ley de Educación”.
El GRE no aspira a ningún papel protagónico en el desarrollo de la propuesta que presenta, pero queda a disposición para lo que pueda eventualmente aportar.
Antecedentes históricos de planificación educativa en el Uruguay
En la década de 1960 la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), dependiente directamente de Presidencia produjo diagnósticos y propuestas para los distintos sectores de la economía y la sociedad nacional, en el marco del optimismo desarrollista que predominaba en la época. El Plan de Desarrollo Educativo de la CIDE reflejó en consecuencia las teorías del “capital humano” en boga, hoy cuestionadas no solo desde un sector de la teoría económica sino también desde la concepción de la educación como derecho humano.
En el año 2005 comenzó a funcionar en el país el Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia (CCE) en el marco más amplio del Consejo Nacional de Políticas Sociales.
Entre agosto y octubre de 2008, el CCE convocó a un espacio de discusión que definiera los objetivos nacionales y los lineamientos estratégicos para orientar el diseño y la formulación de políticas públicas hacia la infancia y la adolescencia, más allá de lo coyuntural y de cara a los próximos veinte años: su abordaje se basa en la normativa internacional sobre derechos de los niños y los adolescentes. El proceso de discusión de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) 2010-2030 contó con el aval de la Presidencia de la República, el apoyo del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay y la participación de múltiples actores públicos y privados.
La educación es un eje transversal de los “lineamientos estratégicos y propuestas de acción” del documento resultante: “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su Implementación” (2008).
En diciembre de ese mismo año se promulgó la Ley Nº 18.437 que deroga la Ley de Educación Nº 15.739 y las modificaciones a la misma de 1985, 1990, 1996 y 2007. La nueva ley modifica en sus aspectos programáticos el concepto de educación, en tanto la caracteriza como derecho humano y bien público y crea una nueva estructura institucional: el Sistema Nacional de Educación.
Entre 2008 y 2010, en el marco de la experiencia de renovación de las Naciones Unidas “Unidos en la Acción”, se desarrolló el proyecto “Apoyo al Fortalecimiento de Políticas Educativas”. Fue coordinado desde el gobierno por la OPP y el Ministerio de Relaciones Exteriores y desde el Sistema de Naciones Unidas (SNU) por la Oficina del Coordinador Residente. Fue implementado por ANEP y constó de dos subproyectos: “Plan Nacional de Educación 2010-2030” y “Prevención de violencia y emergentes de riesgo en centros educativos”. En 2011, como resultado del primero de los subproyectos, se publicó, en edición limitada, el primer documento nacional de aportes a una planificación educativa comprehensiva, aunque limitada a ANEP, con horizonte a 2030. Se trata de “Plan Nacional de Educación 2010-2030 (componente ANEP). Aportes para su elaboración” (2011).[4]
Desde entonces no se ha continuado trabajando en el país en un PNE ni sectorial, como la propuesta anterior, y menos aún de cobertura global del Sistema Nacional de Educación Pública.
¿Qué es un Plan Nacional de Educación?
Un Plan Nacional de Educación es un documento con visión comprehensiva, racional y compleja de lo educativo a partir de la situación actual y de su proyección a futuro en relación con el todo social nacional, regional y mundial, lo que habilita a delinear la educación que tendrán las generaciones futuras. Lo anterior sirve de encuadre para la definición de fines, objetivos, políticas educativas y estrategias acordes para su logro.
Un plan no es una reforma educativa, ya que tiene alcances de cobertura amplia del sistema educativo y pasa a ser su estructurador, en tanto una reforma es un conjunto de programas referidos a algunas áreas de la enseñanza, en el mejor de los casos con cierta ordenación sistémica. Suele acudirse a una reforma ante situaciones de problemas puntuales en áreas de aprendizaje determinadas, o de deficiencias de cobertura coyunturales del sistema, pero son focalizadas, pueden quedar aisladas, o incluso superponerse con otras políticas.
Un plan tampoco sustituye la ley de educación, pero es un vector importante para vehiculizar el marco programático de ésta.
Al menos en diez países latinoamericanos se trabaja por planes. En efecto, varios de ellos se han orientado desde hace años a trabajar por planes nacionales de educación, algunos de los cuales ya desarrollan su segunda versión.
Se pueden mencionar los de: Argentina (2012/2016) que refiere solo a Plan Nacional de Educación Obligatoria y de Formación Docente, Brasil (2001/2013; 2014/2024), Colombia (2006/2015), Costa Rica (2003/2015), Ecuador (2006/2015), El Salvador (2021), México (2001/2006); 2013/2018, este último articulado con el Plan Nacional de Desarrollo 2025), Paraguay (2009/2015), Perú (2005/2015) y República Dominicana (2003/2012; 2008/2018).
Algunas de las potencialidades de un Plan Nacional de Educación
La existencia de un PNE en Uruguay contribuiría a:
Transformar a la educación en política de Estado de mediano y largo plazo por sobre los avatares político-partidarios.
Generar consensos sociales básicos en torno a la definición de sus lineamientos generales en relación a la visión de un Uruguay deseable.
Alinear a las instituciones de la educación o vinculadas a ella (MEC, ANEP, UdelaR, UTEC, futura Universidad Nacional de Educación, MIDES, INAU), cada una dentro de sus competencias, responsabilidades y especificidades, en torno a fines comunes.
Otorgar sentido, dirección, lógica interna y un horizonte temporal prospectivo a las políticas educativas a emprender.
Superar la proliferación de políticas educativas y programas focalizados, dándoles unicidad, potenciándolos entre sí y optimizando recursos.
Promover el involucramiento activo de los actores educativos en el desarrollo de un proyecto compartido, lo que puede contribuir a recuperar un elevado compromiso con la educación, hoy descaecido.
Estimular la aglutinación de la sociedad en torno a una perspectiva concreta de cambio que supere el corto plazo: la educación como tarea de muchos.
Definir líneas claras para el seguimiento y la evaluación de los procesos y los resultados de las políticas educativas, para su mejora.
Articular a la educación con las políticas sociales, sanitarias y de apoyo financiero existentes o a implementar.
Evitar, a partir de grandes lineamientos consensuados articulados entre los subsistemas, la adopción de soluciones forzadas internas o externas, que generan resistencias y son potenciales fuentes de conflicto porque van en contra de identidades institucionales que se corresponden con tramos de edades diferentes.
Contar con criterios claros que surjan de las líneas rectoras del plan para la celebración o no de acuerdos internacionales en materia de educación o que incidan en ella, así como para adoptar o no “modas educacionales” que recorren el mundo, pero que tienen fines que son exógenos a una educación con centro en la persona y su sociedad de pertenencia.
Supuestos de la elaboración de un plan y sus contenidos.
La construcción de los planes supone una ecuación equilibrada compuesta por varios factores: los apoyos político-partidarios, los respaldos de los actores sociales y de los profesionales ligados a la educación, la implicación directa de estos en la elaboración del plan y en su implementación y los saberes y destrezas técnicas necesarios para plasmar los acuerdos en un plan viable y pertinente para que el mismo logre una amplia legitimidad ciudadana y social. Esta resultará, en buena medida, de un equilibrio apropiado de las matrices de elaboración.
Estas matrices corresponden, en líneas generales, a dos modelos de construcción de los planes. Uno de esos modelos es de naturaleza político-societal, y responde al modelo estratégico-situacional de planificación; el otro modelo constituye una manifestación de la planificación gubernamental para el sector, en clave tecnocrática, propio de una planificación normativa.
En el primer caso, el plan es producto de un proceso, por lo general prolongado en el tiempo y dotado de múltiples instancias de diversa índole: consultas, foros, asambleas, en las que concurren una pluralidad de actores ligados de manera más o menos directa con el mundo de la educación. Es el caso de los planes de Colombia y Costa Rica, entre otros. En nuestro país, el CNE previsto en la ley vigente aparece como una instancia clave para el inicio de la elaboración de un plan.
El otro modelo acude a mecanismos más acotados de consultas a expertos o actores relevantes. A esta modalidad de elaboración corresponde el plan mexicano y, en menor medida, el brasileño.[5]
Dado el carácter autónomo de la educación en nuestro país y la arraigada tradición en ese sentido, el GRE entiende que la elaboración de un plan nacional debería ubicarse en el primero de los modelos. De esa inserción surge una característica central, que está en la base de la posibilidad de su validación ciudadana: una participación que integre en forma dialógica la mayor cantidad posible de actores educativos, sociales, políticos y económicos.
Un plan comprende una fundamentación filosófica y ético-política (componente programático), un componente diagnóstico, el repertorio de las cuestiones centrales de la educación sobre las que se propone incidir y el conjunto de líneas educativas, institucionales, de gestión, evaluación y financiamiento rectoras del plan (componente estratégico-operativo).
Un plan de educación a largo plazo no puede desconocer los cambios que caracterizan, con frecuencia en progresión geométrica, a las sociedades contemporáneas. Es cierto que debe ser lo suficientemente flexible ante esos cambios, pero no presuponerlos como “mandatos”, sino como nuevas realidades a analizar críticamente a la luz de sus concepciones de base, para actuar en consecuencia.
El documento de aportes para la elaboración de un plan, al que aludíamos anteriormente, es decir, “Plan Nacional de Educación 2010-2030 (componente ANEP). Aportes para su elaboración” (2011), brinda elementos teórico-metodológicos para la discusión, a la vez que delimita algunas áreas que fueron diagnosticadas en las que se debería incidir, áreas que en forma primaria son desarrolladas en ese estudio en relación a ANEP. Un plan nacional por definición debería incluir a todo el Sistema Nacional de Educación Pública, con sus respectivas especificidades.
El documento producido en el marco del proyecto ANEP-UNESCO no es un plan ya elaborado, sino que son aportes para su elaboración, lo cual podría servir de base para el proceso de construcción colectiva de la transformación educativa que el GRE considera indispensable en la coyuntura actual del país.
Posibles etapas que comprendería la elaboración del Plan Nacional de Educación
Explicitación de la decisión política para impulsarlo (a cargo del Poder Ejecutivo).
Difusión pública de la iniciativa por parte de las autoridades del Sistema Nacional de Educación y convocatoria amplia a participar en su elaboración. Convocatoria del Congreso Nacional de Educación (Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública).
Creación de un Grupo de Trabajo (en adelante GT) con representantes de OPP, de los órganos del Sistema Nacional de la Educación Pública y de los actores organizados del Sistema. El GT se ocuparía de promover la reflexión colectiva, propondría materiales para la discusión, gestionaría la información existente y a recabar, eventualmente la actualizaría, sistematizaría las propuestas emanadas de los colectivos y realizaría resúmenes ejecutivos, con el CNE como destinatario.
El GT funcionaría en la órbita de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de la Educación Pública, la que tiene varios cometidos que le asigna la Ley Nº 18.437 en su art. N° 107 directamente vinculados a la metodología aquí propuesta para la eventual elaboración de un PNE. En ese sentido, la Comisión debe “velar por el cumplimiento de los fines y principios establecidos en esta ley, coordinar, concertar y emitir opinión sobre las políticas educativas de la educación pública, promover la planificación educativa, convocar al CNE y conformar comisiones de asesoramiento y estudio de distintas temáticas educativas”.
Algunos materiales que se propone difundir para su discusión: documento final emanado del Proyecto ANEP-UNESCO “Plan Nacional de Educación 2010-2030”, documentos preelectorales, informe de la ENIA, Primer Informe del INEED sobre el Sistema, estadísticas actualizadas, materiales difundidos o presumiblemente a introducir en el Diálogo Social, especialmente los que se refieran a prospectiva emanados del Plan Prospectivo del Uruguay 2030-2050 que OPP lleva adelante, materiales de las Instituciones de Educación Terciaria Pública…
Solicitud a instituciones y colectivos educativos y sociales en sentido amplio de un documento sectorial que plasme las miradas, expectativas y propuestas en relación a un futuro PNE.
Relatoría por parte del GT de las propuestas presentadas y resumen ejecutivo de las mismas para el CNE.
Convocatoria del CNE por parte de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública a los efectos de tratar como tema prioritario el PNE, su seguimiento y evaluación de proceso y de resultados.
Debate en el CNE.
Estudio de las propuestas emanadas del Congreso y elevación a la Comisión Coordinadora para su estudio y eventual aprobación (GT).
Nombramiento de la Comisión Redactora del Plan (Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública).
Elaboración del proyecto borrador del PNE y amplia difusión del mismo.
Remisión al CNE (en sesión especial). Revisión, ajustes finales y elevación a la Comisión Coordinadora (Comisión Redactora del Plan).
Elevación al Poder Ejecutivo (Presidencia, OPP, MEC). Inclusión en la Rendición de Cuentas antes del término de la actual legislatura.
Amplia difusión social del PNE y trabajo técnico-pedagógico en el Sistema Educativo para su implementación y seguimiento.
Actores institucionales y recursos financieros previstos para el proceso de elaboración de un PNE
Esta propuesta se ubica en la relación de un Estado que planifica, diseña, implementa y acompaña la educación pública con visión prospectiva, en diálogo con la sociedad civil que participa planteando sus opiniones, sus necesidades presentes y sus visiones y expectativas futuras. En consecuencia, la financiación de la elaboración de un PNE debe ser pública.
En relación a los actores directos en su elaboración:
El GT debería ser remunerado y contar con un equipo de apoyo suficiente y adecuado para promover, recabar, sistematizar y difundir toda la información, así como con especialistas en comunicación, prospectiva, entre otros campos de conocimiento necesarios para el proceso de elaboración de un Plan.
El GT debería contar con estabilidad institucional para los ajustes periódicos del Plan una vez adoptado. En esta etapa trabajaría en estrecha coordinación con el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, el que realizaría el seguimiento y la evaluación externa del PNE implementado, en interrelación con autoevaluaciones cuali-cuantitativas por parte del Sistema, a partir de metodologías acordadas en común.
La Comisión Redactora del proyecto de Plan debería también trabajar en forma remunerada hasta la aprobación de la versión definitiva del mismo. Podría ser convocada también cuando los ajustes al Plan lo requirieran en el futuro.
Se estima que a lo largo del proceso de elaboración del Plan, para las consultas a los actores educativos y sociales se puede acudir a los mecanismos institucionales de participación (ATDs, sindicatos, cámaras empresariales, grupos políticos) y a los medios electrónicos existentes, para la comunicación de las propuestas. De esta manera el costo sería mínimo.
El CNE cuenta con asignación de recursos propia.
Habría costos ligados a la difusión de materiales y de propuestas, lo que también se podría minimizar con el diseño de una página web del Plan a la que se podría acceder para consulta de materiales seleccionados y eventualmente participar de algún foro, lo que serviría también de insumo al GT.
Esa página debería incluir las acciones formativas que emanen del Diálogo Social: videos con paneles relevantes para la planificación, eventual formación en prospectiva que brinde insumos teóricos y metodológicos presentes en las propuestas que se presenten en el DS, metodologías de intervención, de proyectos, etc.
De lo anterior surge que la inversión para la elaboración del PNE no sería elevada.
Concluyendo
“La centralidad creciente de la “cuestión educativa”, como articuladora de los emprendimientos nacionales más importantes, parece justificar por sí misma la conveniencia de elaborar un Plan Nacional de Educación a mediano plazo. La promoción de la calidad de vida de nuestros ciudadanos, la integración social, el desarrollo nacional y el derecho de acceso a la cultura constituyen fines de primera línea para fundamentar dicha conveniencia.” [6]
El Diálogo Social iniciado constituye potencialmente una instancia de capital importancia para impulsar un proyecto que articule a la educación en su conjunto en torno a tales fines.
* Actualmente los integrantes del GRE son: Shirley Ameigenda, Walter Fernández Val, Elsa Gatti, Silvia Grattarola, Mauricio Langón, Fernando Lema, María Teresa Sales, Limber Santos y Miguel Soler.
Referencias bibliográficas
ENIA República Oriental del Uruguay (s/f): “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia, Montevideo 2010-2030. Bases para su implementación”. En línea: www.inau.gub/biblioteca/bases
Frente Amplio, (2014): “Programa de Gobierno”. En línea: www.frenteamplio.org.uy
GRE (2014) Documento N° 7: “Decimos sí y decimos no. Pronunciamientos del GRE sobre Educación”. Disponible a solicitud en: greflexion.educacion@gmail.com
Ministerio de Educación y Cultura, República Oriental del Uruguay (2009): Ley General de Educación N° 18.437.
OPP-ANEP-UNESCO (2011), República Oriental del Uruguay: “Plan Nacional de Educación ANEP 2010-2030 (componente ANEP). Aportes para su elaboración”. En línea: www.anep.edu.uy
Bibliografía sugerida
Bentancur, Nicolás (2010). “Los Planes Nacionales de Educación: ¿Una nueva generación de políticas educativas en América Latina? En línea: www.aacademia.org
_____ (2012). Aporte para una topografía de las políticas educativas en Uruguay: “Instituciones, ideas y actores” en: Revista Uruguaya de Ciencia Política Vol. 21, N° 1 (enero-junio). En línea: www.scielo.edu.uy
GRE (2011) Documento N° 1. “Aportes al debate actual de la Educación”. Disponible a solicitud en: greflexion.educacion@gmail.com
ONU (2015) Objetivos de Desarrollo Sostenible. En línea: www.un.org
Notas
[1]Todos los documentos publicados por el GRE están a disposición en: greflexión.educacion@gmail.com
[2]GRE. “Aportes al debate actual sobre la Educación en Uruguay”, octubre 2011 pág. 6. Montevideo, Edición propia.
[3]GRE. “Decimos sí y decimos no. Pronunciamientos del GRE sobre la educación” Noviembre 2014, pág. 2. Montevideo, Edición propia.
[4]Disponible en la Página Electrónica de ANEP al 20/05/2016
[5]ANEP-UNESCO (2011) pp. 85-86.
[6]OPP-ONU-ANEP-UNESCO (2011) pág. 7.