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  • Alejandro Gaggero y Gustavo Zanotti

El rol de Uruguay en las prácticas de abuso fiscal de los grandes grupos empresariales argentinos


Alejandro Gaggero* y Gustavo Zanotti **



Ilustración: "El evasor fiscal" de Julio Castillo


La creación de firmas en distritos de baja o nula tributación les ha permitido a las grandes corporaciones eludir el pago de impuestos, privando a los estados –especialmente a los más pobres- de recursos que podrían ser destinados al desarrollo económico y social. En esta operatoria las protagonistas son las empresas offshore, denominadas empresas cáscara, que no realizan ningún proceso productivo, sino que tienen por función mantener participaciones en empresas en espacios extraterritoriales, otorgar y recibir préstamos, o funcionar como intermediarios comerciales.


En la mayoría de los casos se trata de un código postal o de una oficina registrada en edificios corporativos donde tienen sede firmas de servicios empresariales. Estas firmas son un parte central en la expansión del abuso fiscal corporativo, que se basa en el desajuste entre la ubicación de la actividad económica real de las empresas y el lugar donde declaran sus ganancias con fines tributarios.


Para tener una idea de la magnitud del daño que provocan este tipo de prácticas opacas, hacia el año 2021 las pérdidas fiscales en todo el mundo como consecuencia del abuso fiscal transfronterizo por parte de empresas multinacionales y de personas que ocultan activos, fue de 483 mil millones de dólares, según las estimaciones de la Global Alliance for Tax Justice y Tax Justice Network (Global Alliance for Tax Justice et Al., 2021).


La utilización de estos esquemas no implican necesariamente la comisión de un delito, pero los estudios disponibles muestran que el grueso de los capitales que circulan por ellas corresponden a flujos financieros ilícitos, es decir a movimientos de excedente de un país a otro que ha sido ganado, transferido o utilizado de manera ilegal (CEPAL, 2017: 9) y cuya principal fuente es la actividad comercial fraudulenta de grandes corporaciones.


Un ejemplo, no muy presente en los debates públicos, es el de la manipulación de los precios de transferencia. Las empresas multinacionales forman parte de grandes grupos económicos, con empresas en países donde producen y firmas en distritos de baja tributación que utilizan como supuestos intermediarios comerciales o proveedoras de servicios. Esto les permite manipular los precios de operaciones –reales o ficticias- entre empresas del mismo grupo, con el objetivo de reducir las ganancias de las empresas radicadas en países como Argentina y aumentarlas en las que operan en distritos de baja o nula tributación.


Estas prácticas no sólo son usuales en las grandes empresas transnacionales, sino que en las últimas décadas los grupos económicos de los países periféricos también han creado estructuras offshore para minimizar el pago de impuestos.


Uruguay y los flujos financieros ilícitos


A lo largo del siglo XX Uruguay implementó distintos regímenes con el objetivo de reducir impuestos para convertir al país en plaza financiera y atraer al capital extranjero, como en el caso de las zonas libres de impuestos (zonas francas), que se crearon en 1920. En 1948 el país dio un nuevo paso para transformarse en un país de baja tributación para el capital extranjero, con la creación de las Sociedades Anónimas Financieras de Inversión (SAFI), entidades offshore registradas en el país para operar en el exterior con exoneración de tributos. Este sistema se expandió a fines de los `80 con la sanción de distintas regulaciones estatales que permitieron que las SAFI realizaran operaciones comerciales con el exterior por cuenta propia o de terceros para terceros (Tenenbaum, 2018). A principios de los `80 el país también estableció el secreto bancario, que a través de la Ley 15.322 impedía suministrar información sobre los titulares de las cuentas o inversiones de cualquier tipo.


Esta normativa convirtió a Uruguay en una plaza atractiva para la posibilidad de construir esquemas de planificación fiscal por parte de empresas de la región, en especial de Argentina, un país con inestabilidad macroeconómica y crisis recurrentes. Sin embargo en los años 2000 Uruguay comenzó a recibir presiones para modificar el esquema, tanto por parte de países de la región, la OCDE y el Grupo de Acción Financiera Internacional. En el año 2004, por ejemplo, el país fue calificado por el Foro Global de la OCDE como un centro financiero no cooperante, junto a Andorra, Malasia y Filipinas, entre otros.


Ante estas medidas, a partir de 2005 llevó adelante ciertas reformas, accediendo a algunos de los requerimientos. En 2006 se flexibiliza el secreto cambiario y al año siguiente entra en vigencia la Ley de Reforma Tributaria (Ley 18.083), que impidió que se constituyeran nuevas SAFI, y limitó el funcionamiento de las existentes hasta fines de 2010 (Tenenbaum, 2018).. Sin embargo en 2009 la OCDE incluyó al país en el listado de países que no adoptaron el conjunto de reglas de transparencia fiscal de la Unión Europea, aludiendo principalmente a la ausencia de acuerdos internacionales de intercambio de información tributaria. A partir de ese momento se fueron implementando cambios y Uruguay salió del listado en 2011, aunque volvió a ingresar, primero en 2017 y luego en 2022.


Si bien en enero de 2011 dejaron de operar las SAFI, el país siguió enrolado en el principio de fuente territorial -que no grava las actividades desarrolladas en el exterior- y conservó incentivos tributarios a los inversores de otros países Uno de los principales apuntó a las empresa holding, cuyo objeto exclusivo es la participación en el capital de otras sociedades (1). Otro de los incentivos está orientado a las empresas de intermediación en la compra-venta internacional de mercaderías y servicios (trading). Existe una tributación especialmente benigna para las siguientes actividades: compraventa de mercaderías situadas en el exterior, que no tengan por origen ni destino el territorio nacional; y la intermediación en la prestación de servicios, siempre que los mismos se generen y utilicen fuera del país (2).


Cabe destacar que la propia normativa abarca únicamente a las empresas sin sustancia económica ya que se trata de firmas que comercializan mercaderías producidas en el exterior y que no tocan suelo uruguayo. En caso que las empresas tengan sustancia económica y agreguen valor a la producción y distribución, entonces quedarían excluidas del régimen especial y deberían abonar la alícuota general. Este sistema abrió la puerta a que las empresas exportadoras argentinas instalen firmas en Uruguay para triangular las ventas con el exterior, con el único objetivo de disminuir las ganancias de las firmas que realmente producen, transfiriendo utilidades a las empresas uruguayas.


Los casos de Techint y Vicentin


Techint es el grupo local que durante las últimas tres décadas protagonizó el proceso de internacionalización más exitoso, transformándose en uno de los principales productores globales de tubos sin costura y en líder regional en el mercado de aceros planos.


No sólo se expandió productivamente en el exterior, sino que también llevó adelante una reestructuración corporativa que dejó a las empresas locales como eslabones de una red global, cuyo último control pasó a depender formalmente de firmas localizadas en guaridas fiscales. Techint localizó a esos holdings (propietarios del resto de las empresas del grupo) en Luxemburgo, creando Tenaris para consolidar a las fabricantes de tubos sin costura, y el holding Ternium para las de aceros planos.


La expansión internacional del grupo derivó en una estructura similar a la de otras empresas transnacionales, potenciando problemáticas tradicionalmente asociadas a éstas. Entre las consecuencias que este proceso trajo sobre los flujos de salida de capitales, se destacan la posibilidad de manipular los precios de transferencia en las transacciones de bienes y servicios entre empresas del grupo situadas en países diferentes. Cabe señalar que uno de los aspectos de la reestructuración fue la localización de empresas de comercialización y logística en países distintos a donde están ubicadas las plantas de producción, tratándose en general de distritos con regímenes tributarios favorables, como por ejemplo Uruguay. Esta “división del trabajo” entre países al interior del grupo facilita la manipulación de los precios de transferencia, aumentando los costos en las filiales radicadas en jurisdicciones de alta tributación relativa –como Argentina- e incrementando los ingresos de las que se encuentran en países con baja o nulas tasas impositivas.


El grupo creó una importante estructura offshore en Uruguay con empresas cáscara, a pesar de que no tiene actividad productiva relevante allí. Estas firmas facturaron en 2021 más de U$S 7 mil millones, una cifra equivalente al 13% del PBI de ese país y una ganancia de casi U$S 500 millones (Gaggero y Zanotti, 2022b). Gracias a las normas impositivas uruguayas, la tasa efectiva del impuesto a la renta comprende únicamente el 0,75% de las utilidades, mientras que en Argentina el impuesto a las ganancias es del 35%. Eso explica en parte la funcionalidad de estas estructuras que permiten minimizar el pago de gravámenes. Las cáscaras uruguayas abonaron impuestos (incluyendo el impuesto a la renta, entre otros) por el 0,3% de su facturación y el 3,2% de las ganancias antes de impuestos para el año 2021.


La empresa Vicentin, por su parte, llegó a ser una de las principales exportadoras de aceite de Argentina. A partir de 2013 el grupo inició una transformación de su estructura corporativa con la creación de una serie de empresas en Uruguay, que durante los siguientes años fueron adquiriendo una parte de los activos que había incorporado anteriormente. La pieza clave de este “desdoblamiento” fue Vicentin Family Group (VFG), una cáscara con sede en Montevideo y con los mismos accionistas, que fue “comprando” empresas que hasta ese momento le pertenecían a Vicentin SAIC .


La estructura offshore fue adquiriendo activos que antes estaban en manos de Vicentin SAIC e incorporando otros durante el proceso de diversificación, generando una verdadera “estructura paralela” con sede formal en Uruguay. A partir de ese momento, fueron piezas centrales en la arquitectura financiera de Vicentin, otorgando y solicitando importantes créditos a otras firmas del grupo, y funcionando como intermediarios comerciales en las exportaciones del grupo.


Las cáscaras creadas permitieron centralizar una serie de transacciones intra-firma comerciales y financieras. Dentro de las primeras, la Sucursal en Uruguay tuvo un papel fundamental como intermediario comercial entre Vicentin SAIC y las grandes empresas comercializadoras internacionales. De esta forma, el grupo tuvo la posibilidad de manipular los precios de transferencia en el comercio exterior. Además, realizó múltiples operaciones financieras con partes relacionadas que le otorgaron ingresos financieros y simuló operaciones como si se tratara de una empresa que produce algún bien o servicio necesario para la producción.


Por último, el desdoblamiento de la estructura corporativa les permitió a los accionistas vender las participaciones de algunas de las principales empresas del grupo luego de que Vicentin SAIC entrara en concurso de acreedores, ya que ésta última formalmente ya no era la propietaria.


El abuso fiscal y la corrupción


¿Cómo instalar una cultura cívica que proteja el bien común cuando los más poderosos pueden escapar de las normas básicas? ¿Qué diferencia hay en la integridad entre un empresario que paga un soborno a un funcionario para acceder a beneficios fiscales, de otro que paga a una empresa financiera para crear una estructura offshore que le permita eludir el pago de impuestos?


Las definiciones de los organismos internacionales sobre la corrupción, suelen restringir el fenómeno a decisiones individuales de funcionarios que se aprovechan del poder público para obtener beneficios individuales. Estas conceptualizaciones suelen derivar en una idea bastante estrecha de la corrupción, asociándola exclusivamente a los sobornos recibidos por los políticos e ignorando el rol del sector privado y a los demás actores que lo facilitan. Existen definiciones más amplias de la corrupción, que resaltan su carácter sistémico. Tax Justice Network la define como el socavamiento de la confianza pública en la integridad de las reglas, sistemas e instituciones que promueven el interés general.


El abuso fiscal por parte de las grandes corporaciones privadas sin duda tiende a erosionar la confianza en las instituciones públicas, ya que pone en evidencia que los más ricos cuentan con herramientas para escapar de las regulaciones que deberían alcanzar a todos los ciudadanos.



* Alejandro Gaggero es Investigador Conicet con sede en UNSAM.


** Gustavo Zanotti es Investigador Conicet con sede en UNR.




Notas


1. En estos casos Uruguay no cobra el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (25%) ni el Impuesto al Patrimonio (1,5%) a las ganancias provenientes, por ejemplo, por los dividendos percibidos de firmas extranjeras o por el resultado de la liquidación de una de sus firmas en el exterior.


2. Estas firmas se encuentran amparadas bajo el régimen tributario especial sobre Impuestos a la renta de Uruguay bajo la resolución DGI 51/97 por lo que deben abonar aproximadamente el 0,75% de sus ganancias. En los casos generales el impuesto a la renta de Uruguay comprende una alícuota del 25% sobre las ganancias antes de impuestos. Sin embargo, en estos casos se considera como renta originaria al 3% de la ganancia de la firma. Por esta razón, únicamente se le aplica el 25% a dicho 3% de la ganancia.



Referencias


CEPAL (2017). Flujos financieros ilícitos en América Latina y el Caribe. Macroeconomía del Desarrollo


Gaggero, A. y Zanotti, G. (2022a). “La internacionalización empresaria como facilitadora de la fuga de capitales: el caso del grupo Vicentin”, Revista Pampa, Nº 26.


Gaggero, A. y Zanotti, G. (2022b). Gasoducto al paraíso: la estructura offshore del grupo Techint en Uruguay, Friedrich Ebert Stiftung Argentina.


Global Alliance for Tax Justice, Psi, y Tax Justice Network (2021). Estado de la justicia fiscal 2021, disponible en: https://taxjustice.net/wp-content/uploads/2021/11/State_of_Tax_Justice_Report_2021_SPANISH.pdf


Tenenbaum, G. (2018). “Lavado de dinero. El lugar de Uruguay en la división del trabajo del crimen organizado transnacional”, Documento de Trabajo Nº 3, Centro de Estudios Latinoamericanos sobre Inseguridad y Violencia.


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