Imagen: semanario Búsqueda
La política económica de la dictadura posee nombre y apellidos: Alejandro Végh Villegas. Durante su primer pasaje por el Ministerio de Economía y Finanzas, entre julio de 1974 y agosto de 1976, adoptó una política de liberalización y apertura, a la vez que conformó el equipo de personas que, en buena medida, se encargaría de la política económica del régimen hasta la crisis de 1982. Además, volvería a encargarse de la conducción económica en el tramo final, a partir de diciembre de 1983. Por tanto, una forma de acercarse a la dimensión económica de la dictadura civil militar, a cincuenta años del golpe de Estado, es abordar la llegada de Végh Villegas al gabinete.
Desde mediados de la década del cincuenta Uruguay había comenzado a sufrir una crisis económica que poseía rasgos estructurales, cuya primera manifestación radicó en la caída de las exportaciones y el desequilibrio de la balanza comercial, con el consiguiente agotamiento de las reservas internacionales. A mediados de la década del sesenta, se agregó un fuerte proceso inflacionario, que sería duradero. Las opciones de política económica se fueron sucediendo, sin lograr asegurar crecimiento económico duradero. La política de liberalización iniciada en 1959, con la Reforma Cambiaria y Monetaria, fue sustituida en 1963 por una mirada de cuño más desarrollista, bajo el impulso de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE). Hacia 1965 la crisis bancaria de abril implicó el reinicio de las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, que influyó en un retorno hacia políticas económicas liberales. El principal mojón de este giro fue el “Plan Ortiz” de octubre, que reunificó el mercado cambiario y buscó potenciar las exportaciones. En una mirada amplia, la perspectiva económica liberal se mantuvo durante el resto de la década, salvo un breve interregno entre junio y octubre de 1967, y tuvo como momento fundamental la estabilización de precios y salarios de junio de 1968.
En ese contexto, Végh Villegas (1927-2017) fue adquiriendo mayor visibilidad e incidencia pública. Se había graduado como ingeniero en 1953 en la Universidad de la República, y muy rápidamente había manifestado inclinación por la economía. Entre 1958 y 1960 se radicó en Estados Unidos, para cursar un doctorado en Economía Política en la Universidad de Harvard. En los años sesenta su figura fue creciendo a nivel nacional: publicó asiduamente notas económicas en Marcha; ingresó como docente de Economía Política en la Facultad de Ingeniería; y colaboró con el Grupo Asesor de Planeamiento en el marco de la CIDE, en relación al sector industrial (Garcé, 2002). En 1964 publicó un extenso artículo en la edición por el veinticinco aniversario de Marcha, titulado “La reconstrucción de la economía nacional”. En este trabajo -uno de los más claros acerca de su visión económica, como señalaría en los setenta Enrique Arocena Olivera- Végh Villegas criticaba tanto el desarrollismo, los controles de precios como la emisión monetaria, y proponía una política de “deceleración gradual” contra la inflación, inspirada en ejemplos regionales como la Misión Klein-Saks en Chile, así como los planes de Roberto Campos y de Álvaro Alsogaray. (1) Su ascenso en el debate público también puede verse en intercambio con diplomáticos estadounidenses en agosto de 1965, sobre de los posibles apoyos técnicos que podría tener un gobierno dictatorial en Uruguay. La cuestión tenía un contexto claro: desde marzo de 1964 gobernaba Brasil una dictadura militar, donde poseía creciente influencia Roberto de Oliveira Campos, y en Uruguay arreciaban rumores golpistas. En la conversación, Végh Villegas destacó la capacidad de Roberto Campos para lograr la colaboración de “ciudadanos destacados”, pero no creía que eso se pudiera repetir en Uruguay. Planteaba que, en caso de ruptura institucional, la mayor parte de los técnicos y empresarios continuarían su desinterés en la política, a la vez que consideraba que quienes optaran por participar en un gobierno golpista, deberían que ponderar el desprestigio que acarrearía, especialmente para sus familias (Aldrighi, 2012: 139). La buena opinión sobre la gestión de Roberto Campos influyó en que, en 1965, pidiera licencia en su cargo en la Facultad de Ingeniería y viajara a Brasil, a trabajar como asesor en política industrial y energética en el Ministerio de Planeamiento y Coordinación de ese país.
A partir de 1965, su figura continuó ascendiendo: integró el “grupo de expertos independientes” junto a otros partidarios del liberalismo económico para insistir en la necesidad de reunificar el mercado cambiario en octubre. Junto a Daniel Rodríguez Larreta, también integrante del mencionado grupo y portavoz de las posiciones liberales a través de su columna en El País, tuvo fuerte influencia en la política iniciada por Dardo Ortiz, que se inclinó por la unificación del tipo de cambio. Por otro lado, Végh Villegas tenía un vínculo con Jorge Batlle Ibáñez que provenía desde los años cincuenta, y compartían las mismas ideas económicas. Durante 1965 el hijo de Luis Batlle Berres logró triunfar a la interna de la Lista 15 del Partido Colorado -sin poder evitar su fractura-, y lideró un “viraje” ideológico en lo económico, de la mano de una interpretación monetaria de la inflación, la crítica al rol del Estado en la economía y una demanda de liberalización. En ese contexto, Végh Villegas sería el principal portavoz del programa antiinflacionario, defendiendo sostenidamente un programa de estabilización que incluía, entre otros aspectos, la necesidad de frenar los aumentos salariales. (2) En esta propuesta, desarrollaba el programa de “deceleración gradual” planteado en 1964 en Marcha. Asimismo, la documentación de la Embajada estadounidense menciona que, en 1966, se lo señalaba como probable ministro de Hacienda, en caso de triunfo de Batlle Ibáñez. (3)
En buena medida, las ideas sostenidas entre otros por Végh Villegas fueron el sustento ideológico de la política de estabilización de precios y salarios adoptada por el gobierno de Jorge Pacheco Areco en junio de 1968 (Rodríguez Metral, 2022). En esa administración, el ingeniero tuvo un breve pasaje en ese marco, siendo director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) entre junio y agosto, que se vio truncado por unas declaraciones en el Senado donde relativizó la importancia de la invasión soviética a Checoslovaquia. Pacheco no titubeó, y le pidió la renuncia.
A partir de su salida del gobierno, no tendría más contactos con la administración pública, salvo la elaboración en 1970 de un informe para el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), muy laudatorio de la política de estabilización. Végh Villegas se recostó en la dimensión internacional de su carrera, y partió para Buenos Aires, donde trabajaría en la industria hidroeléctrica y en diferentes organismos internacionales.
En este marco, ¿cómo se explica la llegada de un técnico de perfil liberal, con una identificación pasada con el quincismo y con Batlle Ibáñez, así como fuertes vínculos con el extranjero, al gobierno civil militar que gobernaba Uruguay desde 1973? Para ello, conviene revisar algunos aspectos del golpe de Estado, en especial su cariz económico.
La incertidumbre económica tras el golpe de Estado de 1973
El golpe de Estado de 1973 posee varias singularidades. Entre ellas, su concreción en dos momentos, febrero y junio, que le dieron una tónica muy procesual a la ruptura institucional, que en algunos aspectos se prolongaría durante todo el año. Los episodios de febrero tienen relevancia en lo referente a lo económico, porque allí los militares rebeldes dieron a conocer un par de comunicados, los números 4 y 7, donde expusieron algunas nociones programáticas. Más allá de su vaguedad, las menciones a redistribución de la tierra, las críticas hacia la deuda externa y a la conservación del poder adquisitivo, marcaban un perfil que se alejaba bastante de la política económica que se había iniciado en 1967, a la vez que apelaban lejanamente a algunos componentes de los planes de la CIDE. Estos planteamientos serían identificados como la plataforma del sector “peruanista” del Ejército.
El pronunciamiento militar de febrero se dio ante un gobierno que intentaba hallar el rumbo de su política económica, en un marco de fuertes desequilibrios heredados. La administración de Juan María Bordaberry se había empeñado en corregir los excesos electorales del último año de Pacheco, en particular ajustando el tipo de cambio -que fue desdoblado- y evitando su atraso a través de las minidevaluaciones. Esto fue acompañado de diversos ajustes tarifarios, que generaron una fuerte caída del salario real en 1972. Sin embargo, el rumbo definido se vio afectado por la salida del ministro de Economía y Finanzas, el quincista Francisco Forteza, que debió renunciar cuando Batlle Ibáñez fue detenido por las Fuerzas Conjuntas en octubre de 1972. Asimismo, en la OPP se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1973-77 que, a diferencia de la obra de la CIDE, tenía una vocación más aperturista y liberal de la economía, en consonancia con las ideas de sus autores, los contadores quincistas Ricardo Zerbino y Alberto Bensión.
Las contradicciones entre la política económica gubernamental, especialmente bajo el influjo quincista, y las manifestaciones militares de febrero eran evidentes, como señala el reciente trabajo de Gonzalo Varela Petito (2022). Mientras, el equipo económico continuaba reacomodándose: el contador Moisés Cohen, muy cercano a Bordaberry, asumió en octubre de 1972 el Ministerio de Economía y Finanzas, pero en julio de 1973 fue designado como director de la OPP, ante la renuncia de los quincistas por el golpe de Estado. A partir de allí, y hasta enero de 1974, el ministro sería el contador Manuel Pazos.
A estas dificultades, se sumaron inesperados factores externos: en octubre de 1973, de la mano de un nuevo conflicto entre árabes e israelíes, se desató lo que se conoce como la “crisis del petróleo”. En pocos meses, el precio internacional del combustible se disparó. Al mismo tiempo, el mercado de carnes europeo se cerró, lo que afectó especialmente a la exportación de carnes. Así, la ya de por sí frágil balanza comercial uruguaya se vio sometida a tensiones muy potentes.
Los movimientos internos del régimen en 1974 y la llegada de Végh Villegas
Como se señaló, la dictadura tuvo un proceso de instalación relativamente prolongado, y la política económica no fue la excepción. En la segunda mitad de 1973 la cúpula civil militar del régimen convocó a dos “cónclaves”, en San Miguel y Nueva Helvecia. En estas reuniones participaron todos los integrantes del Poder Ejecutivo, así como los principales mandos militares. Entre otras cuestiones, en esos encuentros se definieron pautas económicas que continuaban los lineamientos del PND 1973-1977, especialmente en la vocación liberalizadora de la economía uruguaya y en el incentivo a la iniciativa privada. Sin embargo, las gestiones de Pazos y de Cohen demostraron limitados avances en su aplicación. Inclusive, la rendición de cuentas se vio demorada fuertemente, lo que se esgrimió como motivo oficial para la salida de Pazos en enero de 1974. Esta renuncia motivó que, a partir de allí, Cohen desempeñara simultáneamente la dirección de la OPP con el cargo de ministro, de forma interina.
En este marco, cabe destacar que, a comienzos de 1974, el régimen atravesó movimientos internos, que supusieron alteraciones en los equilibrios de poder. Un reciente trabajo de Marcos Rey reconstruye estos “reajustes”, con foco en el papel del pachequismo. Como se señala allí, en especial usando documentación diplomática francesa, la interna militar parecía tener tres sectores: el “peruanista”, vinculado al general Gregorio Álvarez; el “brasilero”, la extrema derecha referenciada en el general Esteban Cristi; y una fracción con vínculos con el pachequismo, que se encolumnaba en el comandante del Ejército, Hugo Chiappe Posse. Este equilibrio se vio alterado en mayo de 1974 cuando, mientras se discutía a nivel castrense la salida de Bordaberry -en parte por la insatisfacción con el rumbo económico-, Chiappe propuso ocupar su lugar sin abandonar la comandancia. Rey reconstruye que, detrás de esta postura, estaba también la posibilidad de que el pachequismo, junto a otros sectores e inclusive la Embajada estadounidense, buscara una salida al régimen, a través del retorno de Pacheco al gobierno. Esta posibilidad se vio bloqueada cuando la interna militar se volcó contra Chiappe, que terminó destituido y suplantado por Julio César Vadora (Rey, 2022).
Finalizada esta crisis, quedaba pendiente la cuestión económica. Por un lado, la situación externa continuaba agravándose, ante el encarecimiento de las importaciones por la suba del precio del petróleo. Por el otro, Cohen no mostraba inclinación a continuar en el Ministerio de Economía y Finanzas tras la aprobación de la rendición de cuentas, más allá de la aprobación de algunas normas relevantes, como las leyes de Promoción Industrial y de Inversiones extranjeras (Yaffé: 2009). No obstante, la conducción económica pasaba a estar en un marco de creciente incertidumbre.
En ese contexto, algunas voces significativas comenzaron a reclamar la necesidad de definir un rumbo económico. Desde Búsqueda, una revista mensual aparecida en 1972 con la finalidad de difundir ideas económicas liberales, en clave neoliberal, reclamó el cumplimiento de los acuerdos del Cónclave de San Miguel, en especial “la promesa de reducir el grado de estatización de la economía”. (4) Poco después, un editorial de El País, cuyo estilo era muy similar al de Daniel Rodríguez Larreta, otro partidario de las mismas ideas, cuestionó los “desequilibrios emisionistas”, por lo que se requería “ordenar, ajustar y redimensionar el mercado mediante variables de política monetaria y fiscal”, a la vez que se evitaran “soluciones populistas y demagógicas”. (5) Cabe destacar que, en este segundo caso, tenía otra característica relevante: Rodríguez Larreta integraba el Consejo de Estado, el órgano que la dictadura creó para cumplir las funciones del disuelto parlamento, y allí en mayo había cuestionado directamente a Cohen por no combatir la inflación -la principal preocupación para los partidarios del liberalismo económico-. (6) Estas críticas debieron influir en los rumores que circularon esos meses, donde se mencionó que el nuevo ministro de Economía y Finanzas podría ser el mismo Rodríguez Larreta o Juan Eduardo Azzini, que había sido el responsable económico del gobierno herrero-ruralista de 1959.
A fines de junio se procesó una decisión relevante respecto a la organización de la política económica: se creó el Consejo Económico y Social, por el decreto 537/974. Este organismo incluía a los miembros del Poder Ejecutivo con responsabilidad económica y a los mandos militares, en un modelo que parangonaba el Consejo de Seguridad Nacional que se había creado en febrero de 1973, como se reconocía en sus considerandos. Así, se creaba un espacio donde los responsables de la política económica podrían coordinar sus decisiones con el cada vez más importante actor militar. Significativamente, esta decisión es temporalmente coincidente con el llamado de Bordaberry a Végh Villegas, según el recuerdo de este último en una entrevista televisiva en 2016. (7)
Finalmente, a mediados de julio Végh Villegas fue anunciado como nuevo integrante del gabinete, lo que podía deparar cierta sorpresa, tanto por su perfil ideológico, como por su pasado quincista. Como vimos, los pronunciamientos militares de febrero estaban lejos de una opción liberalizadora. Asimismo, la relación de las fuerzas castrenses con el quincismo era muy tirante: estaba fresca la detención de Batlle Ibáñez en octubre de 1972 y su relación con el escándalo de la “infidencia”, la devaluación de abril de 1968.
Para explicar esta renovación del gabinete, se puede acudir a los recuerdos de los protagonistas de esa llegada. En varios trabajos, el periodista Alfonso Lessa ha usado entrevistas a Bordaberry y Végh Villegas, que en parte dejan entrever que la llegada del ingeniero fue una decisión primordialmente del presidente, no sin algún resquemor militar. En referencia a las propuestas de los comunicados de febrero de 1973, Bordaberry afirmó: “con la llegada de Végh se acabó todo eso” (Lessa, 2009: 83).
Por otra parte, la documentación disponible de la Embajada francesa en Montevideo aporta algunos detalles significativos. Ya en febrero de 1974, los diplomáticos de ese país mencionaban las tensiones sobre el tema económico al interior del gobierno entre “liberales y dirigistas”, ubicando a Cohen entre los segundos, con el apoyo de los militares alineados con los postulados de febrero de 1973 (Nahum, 2019a: 27). En paralelo a la crisis que culminó en la caída de Chiappe Posse, a comienzos de junio los mandos militares le pidieron a Bordaberry la renuncia de todos los ministros con responsabilidades económicas, a lo que el dictador se negó (Nahum, 2019a: 113). Y en el informe enviado el 17 de julio, donde se analiza la reorganización ministerial, se destacaba como su “hecho esencial” la llegada de Végh Villegas, a quien consideraban “excepcionalmente competente”, a la vez que deslizaba que el embajador de Estados Unidos “no es ajeno a su designación” (Nahum, 2019a: 152-155). Esto último fue reafirmado en un largo informe de abril de 1975, al señalar que la embajada estadounidense fue la que le aconsejó a Bordaberry la designación del ingeniero, cuyo “emprendimiento neoliberal” era apoyado tanto por ese país como por Brasil (Nahum, 2019b: 20-44).
En síntesis, es relevante reconstruir el arribo de Végh Villegas a la conducción económica de la dictadura civil militar en el marco de una serie de reacomodamientos internos del régimen y sus diferentes factores de poder. En ese contexto, es claro que el ingeniero aprovechó las circunstancias para acumular poder respecto a la política económica -designaría a los jerarcas de casi todos los ministerios y organismos estatales vinculados a la economía-, y poder desarrollar algunas de las ideas que venía desarrollando desde, al menos, una década atrás.
Notas:
Végh Villegas, Alejandro, “La reconstrucción de la economía nacional”, Marcha, 17 de julio de 1964.
“Estabilidad monetaria y disciplina fiscal”, Acción, 22 de octubre de 1966.
“Memorándum”, 29 de setiembre de 1966, POL 14 POLITICAL AFFAIRS & REL. Elections UR 1966, RG 59 BOX 5 Bureau of Inter-American Affairs (ARA).
“Una promesa inexplicablemente incumplida”, Búsqueda, mayo-junio de 1974.
“Resultados comerciales e inflación”, El País, 7 de julio de 1974.
“Comenzó el Comisión del Consejo el examen de los propuestos bonos reajustables para el desarrollo”, El País, 12 de mayo de 1974.
Entrevista a Alejandro Végh Villegas en Claves Políticas, NSTV, 5 de setiembre de 2016. Agradezco a Gustavo Nieto el dato sobre esta entrevista.
Bibliografía
Aldrighi, Clara. 2012. Conversaciones reservadas entre políticos uruguayos y diplomáticos estadounidenses. Montevideo: EBO.
Garcé, Adolfo. 2002. Ideas y competencia política en Uruguay (1960-1973). Montevideo: Trilce.
Lessa, Alfonso. 2009. La primera orden: Gregorio Álvarez, el militar y el dictador. Una historia de omnipotencia. Montevideo: Random House Mondadori.
Nahum, Benjamín, Gapenne, Camille. 2019a. Informes diplomáticos de los representantes de Francia en el Uruguay (2° serie). Tomo 4 1974. Montevideo: Departamento de Publicaciones, Udelar.
Nahum, Benjamín, Gapenne, Camille. 2019b. Informes diplomáticos de los representantes de Francia en el Uruguay (2° serie). Tomo 5 1975. Montevideo: Departamento de Publicaciones, Udelar.
Rey, Marcos. 2022. “Derecha colorada y autoritarismo: Pacheco y los pachequistas en la dictadura (1973-1985)”. En Broquetas, Magdalena, Caetano, Gerardo, Historia de los conservadores y las derechas en Uruguay. Tomo II. Guerra Fría, reacción y dictadura. Montevideo: EBO.
Rodríguez Metral, Matías. 2022. “Una convergencia inesperada: batllismo y liberalismo económico”. En Broquetas, Magdalena, Caetano, Gerardo, Historia de los conservadores y las derechas en Uruguay. Tomo II. Guerra Fría, reacción y dictadura. Montevideo: EBO.
Varela Petito, Gonzalo. 2022. El golpe de Estado más largo. Uruguay. Febrero – junio, 1973. Montevideo: Planeta.
Yaffé, Jaime. 2009. “Proceso económico y política económica durante la dictadura (1973-1984)”. En Carlos Demasi et al., La dictadura cívico militar. Uruguay 1973 – 1985. Montevideo: EBO.