Imagen: Julio Castillo
Ayer
El periodo de modernización agraria, impulsado en parte por la necesidad de instalar la “paz” interna y el “orden” en la campaña, incluyó una serie de transformaciones tecnológicas y reformas institucionales que, junto a la centralización del poder y el monopolio de la fuerza, implementó “rápidamente” (en términos históricos) el proceso de privatización de la tierra en Uruguay. Se estima que para la década de 1880 ya se encontraban ocupadas y apropiadas casi todas las tierras productivas, proceso que fue facilitado por la inexistencia de un registro de tierras.
La consecuencia más evidente de la privatización fue el latifundio. Durante el segundo gobierno de Batlle y Ordoñez (1911-1915) se desencadenó un conflicto por este tema y los rivales en la discusión política fueron el propio batllismo contra el ruralismo (1). Estos debates sobre la propiedad de la tierra, su origen, legitimidad, así como las propias consecuencias que generaba el latifundio se extendieron por toda la sociedad. Así, en 1923 el batllismo impulsó la creación de una sección dedicada a la colonización agraria dentro del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU, nacionalizado en 1912), la cual se dedicaría a centralizar las actividades crediticias para ese fin.
Transcurrido un cuarto de siglo, la situación del latifundio era la misma: la desocupación rural forzaba el éxodo hacia las ciudades y aquellos peones que mantenían el puesto de trabajo sostenían a sus familias en poblaciones fuera de la estancia, más conocidas como “rancheríos”. Se estimaba que en total esas poblaciones superaban las 100 mil personas (aproximadamente 5% de la población uruguaya de la época) y sobrevivían en condiciones críticas: analfabetismo, pobreza, enfermedades contagiosas, delincuencia. De este modo, el lado social de la cuestión agraria se convirtió en un tema del que los políticos y la sociedad en su conjunto no podían evadir, al punto de que en octubre de 1944 se crea en el Senado una Comisión Especial de Reforma Agraria y en mayo de 1945 se realiza en Paysandú el Primer Congreso Nacional de Colonización, organizado por la Comisión Nacional de Fomento Rural, que además de proponer la conformación de un ente con autonomía para fines colonizadores, declaraba la función social de la tierra (2).
En esa coyuntura es que se crea en 1948, por Ley 11.029, el Instituto Nacional de Colonización, dejando plasmado el espíritu del ente en su primer artículo: “por colonización se entiende el conjunto de medidas a adoptarse de acuerdo con ella para promover una racional subdivisión de la tierra y su adecuada explotación, procurando el aumento y mejora de la producción agropecuaria y la radicación y bienestar del trabajador rural”. Así, Colonización comienza a funcionar como ente autónomo con un patrimonio de unas 200 mil hectáreas que se transfieren desde el BHU.
Hoy
Colonización administra las tierras del Estado para su adjudicación a trabajadoras/es rurales y productoras/as familiares según lo dispuesto en la Ley Nº 11.029 y sus modificativas, a efectos de garantizar el acceso a la tierra y la promoción del desarrollo rural. Tiene afectadas poco más de 618 mil hectáreas, lo cual representa apenas el 4% de la superficie agropecuaria total del país (3). Del total de esas tierras -la superficie de 618 mil has- se encuentran diferentes formas de tenencia: el 62% es propiedad del INC, mientras que el restante 38% es propiedad de colonas/os y por lo tanto se encuentran afectados a la ley de Colonización.
Cerca de 500 mil hectáreas están ocupadas por unidades de producción y las principales modalidades de adjudicación de la tierra son familiar y asociativa. Actualmente existen más de 3400 unidades de producción familiar, que ocupan más de 390 mil hectáreas, y cerca de 280 unidades de producción asociativa, las cuales ocupan poco más de 110 mil hectáreas. Las principales actividades productivas son la ganadería, la lechería y la agrícola-ganadera y en porcentajes muy menores le siguen la recría de ganado, actividad granjera y cañera.
La ley de Presupuesto le retiró a Colonización el 90% de los recursos y le puso un tope al presupuesto anual en 100 millones de pesos. Posteriormente, con la ley de Rendición de Cuentas, le quitan a Colonización los recursos que provenían de rentas por enajenación de inmuebles rurales. En total le amputaron el ingreso anual de aproximadamente 30 millones de dólares destinados para la compra de tierras. Esos fondos se derivaron hacia el emblemático “Fideicomiso de integración social y urbana” con el objetivo de regularizar y relocalizar asentamientos.
Pues bien, algunas de las voces que justificaban este recorte y que decretaron la política de comprar cero hectárea de campo, se sostenían en el relato de que el INC tenía decenas de miles de hectáreas sin adjudicar. Y eso era verdad, porque el proceso de adjudicación de tierras (público y transparente), depende del cumplimiento de etapas desde que una fracción de campo queda libre hasta que finalmente se adjudica en arrendamiento: se decide el destino a dar a ese predio, se abre llamado, se inscribe a las y los aspirantes, se hace un proceso de selección y finalmente el directorio saca la resolución de adjudicación. Completar ese proceso lleva algunos meses. Lo que también es verdad es que, probablemente, cuando termine este 2022, ya se hayan adjudicado todas las fracciones que estaban libres. La diferencia ahora es que no habrá campos nuevos, pues: compra cero.
La pregunta que no quiere callar es: ¿cómo se piensa atender la demanda creciente de acceso a la tierra por parte de trabajadoras/es rurales y productores/as familiares? ¿Cuál será la excusa para defender el funcionamiento de una institución que dirige la política pública de tierras en el país con un presupuesto raquítico y sin previsión de compra de nuevos campos?
Mañana
Por cuestiones de espacio vayamos al punto: ¿en qué medida la LUC afecta a Colonización? La ley de urgente consideración, en su sección sobre el sector agropecuario, presenta un capítulo dedicado a Colonización. Allí hay dos artículos: el 357 y el 358. En pocas palabras podemos decir que: i) se desafecta parte de la superficie que administra el INC que es propiedad de colonos, y ii) flexibiliza las obligaciones que deben cumplir los colonos, sean arrendatarios o propietarios, dado que están afectados a lo que establece la ley. Veamos con más detalle uno por uno.
El artículo 357 de la LUC declara que no están afectadas ni comprendidas en la Ley de Colonización (Ley Nº 11.029) y sus modificativas, las parcelas que integran las colonias que hayan sido enajenadas o prometidas en venta por la Comisión Asesora de Colonización (que data de 1905) o la Sección Fomento Rural y Colonización del BHU (la que le transfirió las tierras al INC para conformar su patrimonio original). En criollo: se establece que quedan desafectadas de la Ley de Colonización aquellas tierras que los colonos compraron antes de 1948, sin importar la fecha en que terminaron de pagar esos campos. Se trata de una superficie de aproximadamente 60 mil hectáreas (según datos oficiales), que pasarían a dominio privado y saldrían por lo tanto de la esfera de Colonización.
Vale recordar que en 2011 (4) ya se había declarado la desafectación de la ley de Colonización aquellas tierras adquiridas y pagas antes del 12/01/1948, fecha en que se crea el INC. El artículo 357 de la LUC viene a ampliar entonces esa superficie que queda desafectada, esta vez para los campos que los colonos le compraron al INC antes de 1948, pero que lo terminaron de pagar después de 1948. Esta diferencia podría pasar inadvertida para quienes no manejan el asunto, pero es pertinente aclarar que los campos que los colonos compraron antes de 1948 pero lo terminaron de pagar después de 1948, estaban afectados a la ley de Colonización y por lo tanto debían cumplir con lo que esa ley les establecía. El artículo 357 rompe con esta tradición y los desafecta. Pasan a ser propietarios comunes, como si la política pública de tierras no los hubiera beneficiado a lo largo de la historia.
También es importante aclarar que estas tierras que quedan desafectadas por el artículo 357 no son públicas, sino que son propiedad privada de las y los colonos. Sin embargo, el hecho de estar afectadas a la Ley 11.029 implica que toda enajenación, subdivisión o cesión en cualquier forma de disfrute, debe hacerse con autorización previa del INC. Básicamente: estar afectado a la ley (aunque el colono sea propietario de la tierra) le otorga el derecho a Colonización para gestionar y controlar que se cumpla con el fin social y el interés colectivo de la tierra, evitando la especulación, el fraccionamiento excesivo y la concentración. Y es justamente esto lo que se evade en el art. 357 de la LUC.
Con la desafectación, los colonos propietarios (que abandonarían esa categoría porque dejarían de ser colonos), pasan a ser propietarios privados comunes. Esto no significa necesariamente que, dado que el artículo 357 de la LUC los saca de la órbita de Colonización, salgan a vender su tierra de la noche a la mañana, pero la tendencia es que en el corto y mediano plazo esto sí suceda, tanto por la edad avanzada de muchos propietarias/os, como por las ofertas que pueden recibir en el mercado para la compra de esas tierras. En este sentido, no se puede ignorar el potencial de compra o de arrendamiento que tiene el sector agroindustrial. Recordemos que la tierra es un bien finito, incapaz de ser reproducido por el trabajo humano y que tiene la característica de ser monopolizable. Así, la tendencia es clara e irreversible y se dirige hacia la concentración: menos propietarios con más hectáreas.
En esta línea de análisis es bien interesante el Informe de coyuntura de marzo 2022 del Observatorio de la Cuestión Agraria (OCAU) (5), documento que presenta varias conclusiones sobre el impacto de la LUC en estas tierras que quedan desafectadas de Colonización, entre ellas: i) casi el 90% de estas fracciones de campo presentan un precio de mercado por hectárea muy por encima del promedio nacional; ii) en el 85% de la superficie desafectada se trata de suelos que presentan fertilidad natural alta y muy alta (según índice Coneat); iii) debido a las distancias de esas fracciones con los silos industriales, más del 85% de esos campos tendría potencial de ser absorbidos por la agricultura industrial (6). Claramente es un movimiento que va en contra del espíritu de la ley de Colonización.
El hecho de que esta superficie de casi 60 mil hectáreas quede habilitada al destino inconsulto que le pretenda dar el actual o futuro propietario privado, afecta de cierta forma al funcionamiento productivo, social y comunitario de las colonias que estas tierras forman parte. Allí conviven con otras familias de colonos arrendatarios que sí cumplen con los requisitos exigidos por la ley de Colonización. Y aquí es donde el artículo 358 de la LUC viene a empeorar el panorama.
El artículo 358 establece algunas excepciones a las obligaciones que deben cumplir los colonos, sean propietarios o arrendatarios. Entre ellas se flexibiliza la cuestión de la residencia y se elimina la obligación de trabajar directamente el predio, atacando el corazón de la ley de Colonización que promueve el asentamiento de familias en el campo.
Sobre la residencia, este artículo plantea que quedan eximidos de esa obligación (modificando así el artículo 61 de la Ley de Colonización) aquellos colonos que cumplan los siguientes requisitos: “1) Hayan tenido una radicación por un plazo mínimo de diez años. 2) Hayan cumplido con el plan de inversiones comprometido si lo hubiere. 3) Invoquen razones fundadas de salud, educación o trabajo del colono o los integrantes del núcleo familiar”.
No se ha calculado el dato concreto del porcentaje de colonos que podrían ampararse a este artículo, pero de antemano podemos deducir que será un porcentaje alto. De nuevo: esto no significa que las familias colonas salgan corriendo a ampararse en este artículo, dado que muchísimas han dedicado su vida a la producción rural, a vivir en el campo y a construir comunidad, pero el artículo 358 de la LUC lo habilita y de cierto modo promueve el despoblamiento de la campaña, proceso que se ha intentado revertir a través de la política pública y muy a pesar de las estadísticas que demuestran la concentración de la tierra y la expulsión a las ciudades de las familias de trabajadores rurales.
Despoblar el medio rural tiene consecuencias rápidas que impactan sobre procesos que han costado bastante tiempo y recursos: instituciones educativas rurales, servicios de cuidados, policlínicas, comisarías, etc. Es decir, hay todo un tejido de instituciones que actúan en el territorio que, en la medida que no residen familias en el campo, se tornan cada vez más “innecesarias” o “injustificable” el “gasto” que implica sostener los servicios y políticas públicas en el medio rural.
Si bien el texto de los artículos 357 y 358 de la LUC podría no parecer “grave” en una primera lectura, especialmente por el desconocimiento que existe sobre la Ley de Colonización, sus cometidos y su funcionamiento, los dos artículos en su conjunto son nefastos para las familias que intentan vivir y sobrevivir en el medio rural uruguayo, así como para las y los miles de aspirantes a colonos que se presentan año tras año para acceder a la tierra y desarrollar condiciones dignas de vida en el medio rural.
Son dos artículos que podrían menguar en el mediano plazo el rol del INC en el mercado de tierras así como en el desarrollo rural, situación que se refuerza por el presupuesto esquelético asignado en este periodo de gobierno (2020-2024) y la quita de recursos para la compra de nuevos campos. En definitiva, es evidente el impacto que estas medidas van a tener sobre la política pública de tierras que pretendía mejorar las condiciones de vida y posibilidad de asentamiento en el medio rural de asalariados/as y productores/as familiares. Era insuficiente antes, pues imagine ahora, con un incremento en la demanda por acceso a la tierra por parte de aspirantes a colonos y sin recursos para la compra de campos.
Desidia es poco. Apego cero.
* Economista, integrante del Consejo Editorial de Hemisferio Izquierdo.
Notas
1. Se puede consultar el Nro. 40 de Hemisferio Izquierdo, en particular la nota de Agustín Juncal Pérez
2. Para ampliar sobre el tema, consultar: Políticas públicas de colonización agraria en Uruguay (1923-2020), de Agustín Juncal Pérez. Texto disponible en:
3. Se puede consultar por más información en la página del INC:
4. Ver Ley 18.756, artículo 5
5. El informe se encuentra disponible en la página web del Observatorio:
6. El informe de OCAU trabaja sobre la base de 58.574 has, correspondientes a 1278 fracciones.