Ilustración: Rogelio Naranjo.
"La mayoría de los análisis de las crisis vienen directamente después de las crisis", escribió Mark Gottdiener (1986: 277) hace más de tres décadas, "cazó la onda". Algo similar podría decirse sobre el concepto de trabajo de urbanismo de austeridad, que se desarrolló después de la crisis del desplome de Wall Street de 2008, seguida de la crisis financiera mundial y el inicio de lo que resultó ser una profunda recesión en los Estados Unidos y en gran parte de Europa, y luego por un período prolongado de crecimiento económico lento y presupuestos gubernamentales restrictivos. Este marco conceptual de nivel medio buscaba capturar, al menos provisionalmente, algunas de las dimensiones urbanas de la crisis inmediatamente evidentes, que desde sus primeras etapas parecían presentarse como un reordenamiento coyunturalmente significativo y tal vez estructural, más que como un fenómeno meramente transitorio o cíclico. Debe recordarse que la crisis de 2008 fue inicialmente leída, de hecho, en forma bastante extendida, no solo como una condena del período anterior de crecimiento de la financiarización y la gobernanza neoliberal, sino posiblemente como la sentencia de muerte para este modo profundamente arraigado de regla del mercado (ver Hobsbawm, 2008; Stiglitz, 2008; Rudd, 2009; véase Peck et al., 2010). Sin embargo, a pesar de que la crisis evidentemente propinó un duro golpe a la legitimidad intelectual y política del neoliberalismo, este sería un caso más para probar la capacidad de recuperación y la adaptabilidad de este modo profundamente arraigado de regulación orientada al mercado y centrada en las corporaciones. Como el colapso del sistema bancario se tomó descaradamente como otra crisis del estado social y para el estado social, bajo el signo de la austeridad, pronto quedaría claro que esto no significaba una retirada histórica de la hegemonía neoliberal, sino su reconstitución. Después de un breve período de crisis de legitimidad abierta y desorientación de la clase del establishment, los compromisos con el credo antisocial del fundamentalismo de mercado pronto se renovarían y revitalizarían, en algunos casos de un modo aún más doctrinario. La "austeridad" se convirtió en la consigna de otra fase turbulenta de la neoliberalización, basada en la redistribución de los costos de la crisis a largo y corto plazo socialmente regresiva.
A pesar del hecho de que la lógica macroeconómica de las políticas de austeridad fue cuestionada desde el principio (ver Kitson et al., 2011; Blyth, 2013), sobre bases que resultarían proféticas de que, como estrategia política, la austeridad aparentemente cumplió el propósito de una despiadada y a menudo brutal restauración de los intereses de las élites y el establishment. Aquí, las probadas tácticas neoliberales de desviación y deslocalización se utilizaron una vez más con un efecto considerable. La responsabilidad de la crisis se desvió discursivamente de los bancos, los (des)reguladores financieros y los políticos locales derrochadores (o corruptos), hacia la fuerza de trabajo del sector público, los jubilados y los sindicatos, y sobre los vestigios del estado social y sus empleados “dependientes”. Esta audaz maniobra, que Mark Blyth (2013: 13) describiría como "el mayor fraude en la historia humana", a su vez permitió actos de desplazamiento aún más audaces, ya que los costos de la crisis se descargaron "hacia abajo" en términos sociales y espaciales. (Los beneficios del crecimiento económico no se habían derramado durante décadas, como se prometía, pero ahora el dolor causado por una crisis neoliberal definitivamente lo haría.) En consecuencia, no fue una coincidencia que las ciudades, y especialmente las ciudades pobres, se vieron en la mira, la implementación de medidas de austeridad alentando nuevos embates de reducción del tamaño del estado local, recortes presupuestarios, reducción del servicio y privatización (Peck, 2012). Esta era la (nueva) cara del urbanismo de austeridad.
Espacios de urbanismo de austeridad
¿En qué sentido el urbanismo de austeridad era realmente nuevo y dónde era nuevo? Estos asuntos de historización y espacialidad estuvieron en juego desde el principio. La austeridad no era una condición completamente nueva para aquellas ciudades que, durante años o incluso décadas, habían estado viviendo en circunstancias de estrés fiscal normalizado, invariablemente como resultado de la desindustrialización, la suburbanización, la huida blanca y el declive económico de larga data, con sus consecuencias sociales y ambientales asociadas. En un sentido más macro, varias modalidades de gobierno de austeridad han existido durante siglos (ver Blyth, 2013), en tanto que la exoneración fiscal selectiva, la contención sistémica de impuestos y gastos, y las orientaciones hacia la administración eficiente han sido por mucho tiempo sellos distintivos del neoliberalismo poskeynesiano, en sus muchas fases, sitios, escalas y etapas. Plus ça change, plus c'est la même chose*. ¿No será? En un perverso, pero en cierto modo previsible, eco del pensamiento colectivo de las élites que precedió a la crisis financiera mundial (que ninguna de las principales agencias de gobernanza macroeconómica había visto venir), las normas regulatorias posteriores a la crisis se recalibraron rápidamente en torno a los viejos axiomas de la austeridad, incluso cuando los métodos y discursos de la gestión de crisis siguieron variando de un país a otro, así como (aparentemente) entre un camino europeo y uno estadounidense.
En este contexto, el concepto de urbanismo de austeridad -que se había formulado para comprender las corrientes selectivas de estas políticas, sus sitios de intensificación localizada y las nuevas formas de establecimiento de redes, contagio y cambio de escala que estaban ocurriendo a su paso- era en su formulación original, un concepto transatlántico (ver Peck, 2017a). Era transatlántico en el sentido de que Europa y Estados Unidos fueron los primeros epicentros de la crisis financiera, así como las principales incubadoras de la nueva generación de medidas de austeridad, desde Bruselas a Washington, DC, desde Grecia a Detroit, pasando por muchos otros lugares. Y también fue transatlántico en un sentido más metodológico, ya que presentaba un mandato, no para un reduccionismo o "lectura" de las macro tendencias, sino para teorizar transversalmente diferencias (geográficas y políticas), filtrar características recurrentes y patrones repetidos de lo que seguramente permanecerían marcadas diferencias contextuales y las particularidades arraigadas, sobre todo las derivadas de marcos regulatorios distintos, las culturas presupuestarias y las estructuras institucionales.
Sin desconocer importantes diferencias dentro y entre estos sitios de reestructuración acelerada a escala continental, como una formulación conceptual de nivel medio, el urbanismo de austeridad estableció un marco (provisional, parcial y siempre revisable) para explorar la dinámica del gobierno de austeridad a nivel metropolitano, reconociendo que esta dinámica era desarrollada a la vez de forma multiescalar y desigual. En otras palabras, aunque había algo distintivamente urbano sobre la economía política de la austeridad (incluido el uso estratégico de la represión del presupuesto descentralizado y la gobernanza fiscal disciplinaria, las tensiones entre las responsabilidades localizadas de recaudación de ingresos y prestación de servicios, y la disminución estructural y cíclica de las transferencia de pagos intergubernamentales, las pronunciadas geografías de la recesión en los mercados laboral e inmobiliario, la concentración espacial de los déficits de infraestructura y las necesidades sociales, y el papel estratégico y simbólico de las ciudades como escenario de protestas y movimientos sociales en contra de la austeridad), nada de esto significaba que la experiencia de las ciudades sería uniforme, sino de hecho todo lo contrario. Aunque sus efectos fueron claramente de gran alcance, el urbanismo de austeridad no describió una condición totalizadora o general; no era una realidad social e institucional exhaustiva; y tampoco, para el caso, representó una nueva etapa permanente o final. Más bien, sirvió como un marco analítico para conceptualizar y problematizar una matriz rápidamente cambiante y espacialmente variada (pero aparentemente pautada al mismo tiempo) de programas de reestructuración urbana fiscalmente desencadenados, impulsados o impuestos, que a su vez se asociaron con nuevas olas de cómo hacer de políticas y de modelado de las políticas, así como con una colección multidimensional de movilizaciones políticas, maniobras, luchas y protestas, cuyos resultados locales y los de sus combinaciones eran inherentemente impredecible (véase Warner y Clifton, 2014; della Porta, 2015; Schönig y Schipper, 2016). A través de este terreno movedizo, la lógica de gobierno del urbanismo de austeridad se caracterizó genéricamente por una marcada intensificación de la racionalidad neoliberal de la redistribución socialmente regresiva y validada por el mercado (la forma realmente existente de goteo, podría decirse), por la descarga de costos y riesgos sobre las comunidades marginadas, y por la fabricación y aplicación de una nueva generación de discursos expiatorios e inculpatorios.
Enmarcados en estos términos (es decir, con respecto a un marco de referencia más amplio que comprende múltiples casos), los bocetos originales del urbanismo de austeridad no fueron generalizaciones de casos supuestamente paradigmáticos, sino que se trazaron en relación con las condiciones que se operaban en varias ciudades, estados y países. En este contexto, la noción de urbanismo de austeridad surgió como una formulación intermedia, insertada en un conjunto particular de condiciones coyunturales, y en términos teóricos posicionada entre relatos más abstractos de la neoliberalización posterior a la crisis, el diseño en tiempo real de la dinámica política e institucional, y una amplia gama de casos de metrópolis. El urbanismo de austeridad estilo estadounidense, tomó la forma inmediata de un shock presupuestario en cascada (mejorado solo parcial y temporalmente por los fondos de estímulo de la administración Obama), afianzando las condiciones de restricción fiscal y formas imperativas de reducción del servicio público y racionalización organizacional que perduraría de varias maneras más allá de la recuperación eventual de (la mayoría) de los presupuestos en los años posteriores a la Gran Recesión. Si el momento de Nueva York de "Ford a la ciudad: muéranse" de mediados de la década de 1970, cuando las condiciones límite de bancarrota se combinaron con los efectos transformadores del "nuevo federalismo" de Reagan, se instaló el principio rector de "pedirle a la ciudad que aguante sola" (Gottdiener, 1986: 285), el momento del urbanismo de austeridad sirvió como una afirmación inequívoca de este orden en curso, probando sus límites. La gravedad de la recesión posterior a 2008 reveló hasta qué punto los presupuestos de las ciudades y los ingresos se habían expuesto acumulativamente al azote de los ciclos económicos y las condiciones del mercado localizadas, circunstancias agravadas por el retroceso a largo plazo de las transferencias intergubernamentales, por el desmantelamiento de estabilizadores automáticos y por el control fiscal de los suburbios.
El modelo de urbanismo de austeridad de EE.UU. se ha caracterizado debidamente por varias combinaciones de los siguientes rasgos aproximados. Primero, "disciplinar", de acuerdo con la versión neoliberalizada del federalismo fiscal: imponer e institucionalizar un orden existencial de autosuficiencia urbana, que requiere que las ciudades vivan cada vez más con y dentro de sus medios locales (confiando particularmente en impuestos a la propiedad y tarifas a los usuarios), que cuando está estructuralmente desacoplado de las transferencias keynesianas y los circuitos redistributivos, socava activamente los regímenes de redistribución socioespacial progresiva, e incluso enajenaciones justificadas en bases cortoplacistas ("rescates", en el nuevo lenguaje). En segundo lugar, esto afianza aún más las normas regulatorias del gobierno municipal eficiente: una predisposición a las estrategias de estado (mas) pequeño, privatizadas, tercerizadas, basadas en los principios inamovibles de reticencia a la carga tributaria, gasto público restringido, recorte de personal y desindicalización, (apenas) aliviado mediante episódicos modelos de planeamiento financiados por el gobierno federal o estatal, basados en proyectos y competitivamente selectivos. En tercer lugar, un entorno operativo más profundamente financiarizado está indicado por la fuerza de la racionalidad del valor del tenedor de bonos: mayor dependencia del mercado de bonos municipales en general y de las funciones de control, vigilancia y supervisión de las agencias de calificación crediticia en particular (con consecuencias para los costos del endeudamiento gubernamental, evaluaciones de riesgos, y acceso a financiamiento), es correspondido en la escala urbana por un nuevo énfasis en la contabilidad creativa, la gestión de riesgos y la "innovación" financiera coproducida, mediante la monetización y comercialización de activos, infraestructura y flujos de ingresos, y por modelos de "máquina de la deuda" de gobierno tecnocrático que benefician a la los distritos electorales de los poderosos prestamistas de Wall Street. Cuarto, un giro calvinista en el discurso urbano: basado en narrativas reelaboradas sobre el veredicto de culpabilidad del estado social y local, marcadamente piadoso e implacable en su tono, esta forma moralizante de responsabilización discursiva busca justificar la dependencia financiera y la culpabilidad localizadas, dictando que las ciudades solo pueden esperar "cosechar lo que siembran", a menudo en clave racista y con frecuencia dirigidas a las ciudades de clase trabajadora y controladas democráticamente, esto es parte de un ataque frontal renovado contra las ideologías, las instituciones y las fuerzas de trabajo del sector público, reforzado por narrativas de dependencia y disfunción en las que los déficits urbanos no son solo financieros, sino también políticos, socioculturales, empresariales e institucionales. Y quinto, las ciudades con problemas financieros se encuentran operando cada vez más en un entorno político autoritario, tecnocrático y cesarista: agravando la tendencia bien establecida de los años setenta hacia la imposición de limitaciones de impuestos y gastos (TELs, por sus sigla en inglés)** en las ciudades, ahora practicada en la mayor parte de Estados Unidos, ha habido un "endurecimiento" significativo de las leyes y procedimientos estatales sobre la declaración de emergencias fiscales localizadas y acuerdos municipales de adquisición, incluida la asunción de poderes draconianos de "disolventes de la democracia” a escala local, el empoderamiento de tecnócratas financieros no elegidos y especialistas en reestructuración y gobierno unilateral a través de la supervisión fiscal, medidas de auditoría estrictas, y venias presupuestales.
Más concretamente, si bien las ciudades (y el sector del gobierno local en general) definieron los sitios donde las medidas de austeridad realmente estaban "hincando el diente" a lo largo de los Estados Unidos, en ningún caso fue así de manera uniforme. Las presiones de austeridad estaban extendidas, pero casi por definición, no estaban estandarizadas en su forma o en sus efectos locales. Evidentemente desde el comienzo, la política estatal hizo una diferencia significativa. En Wisconsin y en otros lugares, las luchas por "ajustes" se estaban tomando con los sindicatos del sector público, sobre los salarios, los escalafones de personal, las condiciones de trabajo, los derechos de pensión, y más. En California y en otros lugares, hubo movimientos concertados para utilizar las crisis fiscales locales como un medio para conducir a través de cambios estructurales en los acuerdos de distribución de ingresos y el diseño de programas de pensiones. En Michigan y en otros lugares, hubo un impulso legislativo (respaldado por nuevos procedimientos operativos) para extender y aumentar la capacidad de los estados para imponer la gestión de emergencias a nivel del gobierno local y promulgar disposiciones de "asunción" similares. En Colorado y en otros lugares, las luchas presupuestarias se desarrollaban en el contexto de restricciones impuestas por el estado sobre los poderes de recaudación de impuestos de los gobiernos locales, algunas de ellas modeladas en las enmiendas de TABOR*** (o la declaración de derechos de los contribuyentes). A nivel intra-estatal, el estrés financiero -y el carácter de las respuestas a esas condiciones de estrés- también variaron notablemente de una ciudad a otra, aunque con algunos de los problemas más intensos reiterándose entre las ciudades más grandes, entre aquellas con historias de dislocación económica. y exclusión racial, y entre los puntos calientes de la crisis de las hipotecas subprime. Ha habido, en otras palabras, geografías de austeridad persistentes y consecuentes, desde el comienzo de la crisis de 2008.
Mientras tanto, a través de estos patrones de tablero de ajedrez en las escalas estatales y locales, ha habido una gran cantidad de conexiones, relés y realineamientos relacionales, muchas de estas prácticas distintivamente nuevas o al menos sustancialmente modificadas, en comparación con las anteriores, que han cosido eficazmente culturas, ecosistemas y dinámicas más-que-locales del urbanismo de austeridad. Se ha hablado mucho (y hay algunas indicaciones sólidas) del contagio del mercado crediticio y los efectos de ola, tanto entre jurisdicciones vecinas como "hacia arriba", a las calificaciones crediticias de los estados que contienen ciudades "afligidas" y al mercado de bonos municipales cada vez más inquieto en general. En el ámbito legal, ha habido una serie de fallos judiciales precedentes y reformas legislativas que dan forma a las normas, cuyas consecuencias probablemente sean relativamente duraderas. Y en el ámbito de la táctica, la política y la práctica, se ha intensificado la promoción de políticas interjurisdiccionales, la construcción de modelos preceptivos y formas compartidas de (re)construcción narrativa (a menudo, pero no siempre, siguiendo líneas partidarias, y con frecuencia animados por think tanks, grupos de presión y grupos de interés); han organizado proyectos de protesta política y administrativa (y se han seguido de cerca, muchos de los cuales tienen efecto); y se ha construido una gama de nuevas comunidades de práctica tecnocrática y operacional más que locales.
En estos y otros aspectos, el urbanismo de austeridad señaló una reestructuración de los panoramas cambiantes del presupuesto intergubernamental y la gobernanza metropolitana, que implican formas simultáneas dispares de desarrollo financiero, redes financieras y reajuste fiscal. En lugar de excluir los resultados a más largo plazo de estos desarrollos, ofreció una manera de mantener junto, y en tensión explicativa, lo que ha demostrado ser experiencias (locales) particulares y respuestas modeladas (extra-locales) a la crisis financiera en curso, reconociendo que esto es un proceso abierto de reestructuración. Además, en este último aspecto, se entendía que estos desarrollos eran significativamente urbanos y más que urbanos, en el sentido de que llamaban explícitamente la atención sobre las conexiones multiescalares y relacionales, a través de las experiencias diferenciadas a nivel local y entre éstas y lo que resultó ser una ola sin precedentes de maniobras políticas y fiscales a nivel estatal y federal.
El momento de austeridad y la transformación financiera
Alain Lipietz (1987: 15) observó una vez que "la historia del capitalismo" y, más particularmente, la historia de las crisis capitalistas, ha estado "llena de experimentos que no llevaron a ninguna parte ... prototipos abandonados y todo tipo de monstruosidades". Ésta es un recordatorio oportuno de que la teorización coyuntural en tiempo real debe ser siempre un proceso reflexivo, sujeto a una constante reevaluación y revisión. Esto sin duda se aplica a conceptos provisionales o de trabajo, desarrollados sobre la marcha, como el urbanismo de austeridad, que consistía ante todo en capturar el momento de la crisis en sí mismo. El momento de "austeridad" era, después de todo, solo eso. Nunca describió una condición urbana uniforme, una nueva etapa permanente o una realidad social exhaustiva, sino que sirvió, en cambio, como un marco conceptual para problematizar una matriz cambiante y evidentemente modelada de proyectos de reestructuración, luchas sociales, modelos incipientes, relevos de políticas y experimentos regulatorios abiertos. Como una modalidad emergente de reestructuración, animada por imperativos fiscales urgentes pero que exhibía un carácter claramente frontal, profundamente politizado y estratégico, el urbanismo de austeridad se asoció con un fuerte giro hacia la redistribución regresiva (en términos tanto escalares como sociales), con geografías distintivas de desplazamiento de crisis, con el vertido de costos y riesgos en comunidades marginadas y racialmente segregadas, y con la fabricación y distribución deliberada de discursos expiatorios e inculpatorios.
Estos desarrollos se pueden ver, a su vez, como parte de una financiarización más amplia de la gobernanza urbana en sí (ver Peck y Whiteside, 2016). Esto se ha asociado, primero, con la intensificación de la disciplina presupuestaria descentralizada, de acuerdo con el principio neoliberalmente releído de la autosuficiencia local; en segundo lugar, con el ascenso a poder sistémico de las escala de valores y los modos de gobierno de los bonistas; tercero, con la normalización de los métodos de eficiencia y los modelos de reestructuración local-estatal; cuarto, con la imposición de formas invasivas de gobierno autoritario, gestión tecnocrática e intervención unilateral; y quinto, con la adopción generalizada de narrativas acusatorias de la crisis urbana (fiscal) y el fracaso del gobierno local, muchas de ellas redactadas en términos racializados y partidistas. A este respecto, si bien algunas de las características del urbanismo de austeridad pueden considerarse específicas de las consecuencias inmediatas de la crisis de 2008, el momento en sí mismo debe entenderse en términos de un camino más amplio y más largo de transformación metropolitana, que continúa animándose por los imperativos cambiantes, los objetivos y las contradicciones de la neoliberalización y la financiarización.
Este es un extracto del capítulo del libro, “Situating austerity urbanism.” En M. Davidson and K. Ward (eds) (2018) Cities under austerity: restructuring the U.S. metropolis. Albany: SUNY Press. Reproducido con el permiso.
Traducido por Hemisferio Izquierdo.
Jamie Peck es responsable de la Cátedra de investigación de Canadá en Economía Política Regional y Urbana, Distinguido Académico de la Universidad y Profesor de Geografía en la Universidad de British Columbia en Canadá. Editor responsable de la revista EPA: Economy and Space.
Notas
* "Cuanto más cambia algo, más se parece a lo mismo"
** Tax and expenditure limitations
*** Taxpayer Bill of Rights
Referencias
Blyth M (2013) Austerity: the history of a dangerous idea. New York: Oxford University Press
della Porta D (2015). Social movements in times of austerity. Cambridge: Polity
Gottdiener M (1986). Retrospect and prospect in urban crisis theory. In M Gottdiener (ed.) Cities in stress. Urban Affairs Annual Reviews, Volume 30. Beverly Hills: Sage, 277-91
Hobsbawm E (2008). Is the intellectual opinion of capitalism changing? Today program, BBC Radio 4, 20 October [online]. Available from www.news.bbc.co.uk/today/hi/today/newsid_7677000/7677683.stm [accessed December 8, 2016]
Kitson M, Martin R and Tyler P (2011). The geographies of austerity. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society 4(3), 289-302
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