Imagen: BLU
En una columna publicada el 21-VI-17 en “La Diaria”, el Director de Planificación de la Oficina de Planificación y Presupuesto, economista Fernando Isabella, manifestó algunas valoraciones sobre el estado de la lucha presupuestal en la Educación. Si bien no se comparten tales valoraciones, se valora lo público y explícito de su postura, dado que fomenta el debate (siempre necesario) y el intercambio de ideas. El núcleo central de su artículo podría reducirse a las siguientes preguntas: “a pesar de que los recursos destinados a la educación pública han venido creciendo constantemente, y que se ha llegado a niveles históricos, ¿cómo es posible que los sindicatos de la enseñanza recurrentemente declaren conflicto por este tema, y desconozcan los avances? Es más, ¿cómo es posible que la idea de la insuficiencia presupuestal y el descuido hacia la educación haya calado en la sociedad más allá del sindicalismo de la enseñanza?”. Las respuestas a esas preguntas el autor las halla en la política. Personalmente creo que además, están en hechos materiales que componen parte del problema educativo en nuestro país.
Algunas precisiones
La argumentación de Isabella, se apoya en la demostración de que el presupuesto educativo en este período ha alcanzado máximos históricos, y que en particular la prioridad macroeconómica de la educación (inversión en educación pública en relación al Producto Interno Bruto) pasó de menos del 3% antes del gobierno frenteamplista, a representar casi el 5% cuando este período de gobierno termine. Esta afirmación parte de un error metodológico, dado que compara cosas diferentes. El gasto educativo que toma antes del gobierno frenteamplista comprende solamente ANEP y la UdelaR, mientras que a partir de 2005 comienza a contabilizar otras partidas como el gasto en el liceo militar, el plan ceibal, los boletos subsidiados a estudiantes, el plan CAIF, etc. Si adoptamos la misma forma de medición se puede ver que el gasto en ANEP y UdelaR en el ciclo frenteamplista aumentó con respecto al PIB hasta 2009 y que a partir de allí se estancó en valores que oscilan el 4%, ligeramente superiores al 3,97% de 1967 que hace referencia el artículo. El comportamiento de la evolución de la prioridad macro de la educación en el periodo frenteamplista, puede tener que ver con causas más profundas. En particular, la desaceleración del incremento de este indicador, está relacionado con el comportamiento del ciclo económico. En este sentido, tal como ha sido el desarrollo histórico de la economía uruguaya, cuando el PIB cae o se desacelera, la primera variable a ajustar es el Gasto Público Social en general y la educación y salud en particular. Parece ser que la desaceleración económica de los últimos años y la desaceleración del gasto muestra que hay cosas que no cambiaron.
El ratio de prioridad macroeconómica si bien es útil para transmitir el esfuerzo que le dedica una sociedad a un área en particular, no es suficiente para dar cuenta de la realidad presupuestal. En particular se propone atender el esfuerzo presupuestal que destina la sociedad teniendo en cuenta a su vez la matrícula de estudiantes. En este sentido se propone comparar el indicador del gasto educativo en ANEP y UdelaR por matriculado, en relación al PIB per cápita. Este indicador muestra que aún habiendo aumentado el esfuerzo que hace la sociedad en destinar riquezas por estudiante durante los últimos 15 años, todavía se está por debajo de valores de los años 70 previos al deterioro presupuestal iniciado en la dictadura.
Otro de los puntos en los que se asienta la argumentación de Isabella, es en la celebración de que a final del gobierno el gasto educativo visto según el área programática, que hoy es del 4,57% llegará a ser el 5% del PIB. Esto es extraño, dado que la promesa de campaña electoral era llegar al 6%. Por lo visto, de esta manera se resolvería lo que Olesker desde el Instituto Cuesta Duarte llamó “el dilema presupuestal”.
Por otro lado, Isabella comenta el aumento de salario real que en el ciclo progresista han tenido los docentes. Lo que dice es cierto, contínuamente ha crecido el poder de compra de los docentes, sin embargo el análisis del autor deja algunas cuestiones de lado que ayudan a explicar la insuficiencia del aumento. Un buen salario, no solamente tiene la función de la mejora en la capacidad de consumo y bienestar personal y familiar de los docentes, sino que es condición necesaria para la mejora de su función.
Con la Encuesta Continua de Hogares de 2015, puede verse que 16.000 profesores y profesoras tienen como tarea principal la docencia en el Consejo de Educación Secundaria (CES), el resto, trabaja de manera principal en otro empleo -en otro consejo de la ANEP, la Udelar o el sector privado-. Agregando estos con los que tienen como trabajo secundario el CES, se puede ver que el 57% de los docentes son multiempleados. Otro factor a tener en cuenta son altas cargas horarias con las que cuentan el cuerpo docente. De hecho, el 75% cuentan con 25 horas de aula o más y la mitad tiene 33 horas de aula o más. A las horas de aula, se le suma las horas de trabajo en la casa (que no son remuneradas), sumando eso, el 75% trabaja 35 horas semanales o más y el 50% lo hace en 42 horas o más, solo contando el trabajo en el CES.
En este marco, el aumento del salario debe ser pensado para ayudar a combatir el multiempleo, para que permita tomar una menor carga de horas de aula y por tanto, una mayor dedicación a las otras tareas extra aula, como pueden ser de planificación, coordinación y formación, hasta atender a los padres y madres.
Otro de los problemas de la educación, es la falta relativa (a pesar del incremento en términos brutos) de docentes1. El aumento salarial podría ser una de las causas que ayude a hacer más atractiva la opción de la docencia.
Por último, la insuficiencia del aumento salarial, puede verse mediante la comparación entre las reivindicaciones salariales y los aumentos efectivamente dados. Si a partir de este año se hicieran aumentos salariales iguales al año pasado (este año será menor), la reivindicación salarial se cumpliría en 2026.
La percepción de la realidad
Isabella se pregunta en una parte de su artículo, cómo es posible que la gente diga que “cada vez dan menos presupuesto a la educación”. Esta pregunta tiene que ver con la interrogante que realizó el Ineed en 2015 en una encuesta, en la que el 59% de la población respondió que el gobierno destina pocos recursos a la educación (INEED, 2017)2. Esta explicación puede tener que ver con que el grado de insuficiencia de recursos es inversamente proporcional al contexto en el que está ubicado el centro tanto para educación secundaria como técnica-profesional. Esto implica que la mayoría de los estudiantes se van concentrando donde más hacen falta recursos de infraestructura y funcionamiento (INEED, 2017).
Avanzando sobre las posibles explicaciones de la realidad, Isabella hace una provocación innecesaria diciendo que “los sindicatos docentes han impulsado la privatización de la educación”. Esa afirmación no tiene ningún fundamento, además de desconocer procesos económicos y sociales más profundos como el avance mercantilizador de los bienes comunes (Harvey, 2011). A pesar de lo apresurada que parece la relación lineal: paro docente - deserción - aumento de matrícula privada, es necesario detenernos un poco. En primer lugar valdría la pena preguntarse si la modificación en el régimen de donaciones especiales realizado en la reforma tributaria de 2007, no ha ayudado a financiar empresas privadas de la educación como las universidades privadas o los liceos públicos de gestión privada como el Jubilar o el Impulso. En el año 2015, esto supuso que el gasto promedio por alumno en el Liceo Impulso fuera de $153.757, de los cuales $127.618 forman parte del Gasto Tributario para el Estado, mientras que el costo por alumno en secundaria fue de $58.862 y en la utu de $70.162. Luego podríamos preguntarnos si la pasividad con que se permite que las instituciones privadas de educación no paguen aportes patronales amparadas en una lectura increíblemente laxa del artículo 69 de la Constitución, tampoco ayuda a la proliferación de instituciones educativas. A su vez, podríamos ver si la propuesta frustrada de otorgar vouchers por parte del Estado para que jóvenes puedan acudir a la educación privada ayuda un poco a alimentar la idea de que la educación privada es superior a la pública. Asumiendo que los sindicatos de la enseñanza explícitamente desearan el traspaso de los estudiantes de la educación pública a la privada (ignorando por ejemplo el hecho de la campaña contra la privatización de la educación largada este año, o la actividad en contra de la privatización hecha con la Internacional de la Educación en el local del Pit-Cnt), creo que las causas objetivas (mayores recursos económicos disponibles por alumno), como que los movimientos de un conjunto social muchísimo más poderoso para impulsar la educación privada (el Estado), son razones más plausibles para que prolifere la privatización de la educación.
La relación política entre gobierno y el movimiento social siempre es conflictiva. Para Isabella, debería primar una especie de alianza, dado que los sindicatos “al enfrentar con saña al gobierno, debilita la única construcción política del pueblo uruguayo que es receptiva a sus planteos y con quien podría acordar en un horizonte común”. Esta afirmación se basa en un supuesto teórico sobre el gobierno frenteamplista, que no tiene en cuenta las particularidades de la historia reciente entre los sindicatos de la enseñanza y el gobierno. Podríamos enumerar tres hitos históricos, uno es el desconocimiento de las resoluciones del Congreso Nacional de Educación Julio Castro de 2006, el segundo es el acuerdo multipartidario sobre la educación que dejó a los directamente involucrados por fuera y y por último la declaración de esencialidad en 2015. Si además sumamos que el Poder Ejecutivo casi incumple con el artículo 6° de la ley 18.508 al no proporcionar información con anterioridad suficiente para permitir la negociación salarial con conocimiento de causa, podría decirse que los puentes del diálogo no están sólidos, y que no es responsabilidad única y exclusivamente del sindicalismo, sino más bien, todo lo contrario.
En la última parte de su artículo, Isabella plantea la discusión sobre cómo tomar el gasto educativo, si debería primar la visión por inciso tomando sólo ANEP y UdelaR, o a través del área programática, contabilizando el gasto en todos los incisos que puedan tener que ver en algo con la educación, saldando para esta segunda visión. El problema entre contar ANEP y UdelaR, o el área programática tal vez no sea en función de la categorización de “qué es educación y qué no”. Cabe aclarar que dentro del presupuesto destinado a ANEP y UdelaR hay un componente que no es educación, y tiene que ver con la sobre tasa de aportes patronales del 19,5% que paga la educación, y que sirve para financiar la Seguridad Social dado que no aportará ningún beneficio especial a los funcionarios cuando se jubilen. Tal vez dependa de discusiones políticas más complejas, como por ejemplo la pérdida de autonomía de los entes educativos, dado que parte del aumento presupuestal a la educación se dinamiza a través de rubros controlados directamente por Presidencia. La autonomía en la educación es un recurso precioso, dado que permite tener a los entes una estabilidad institucional suficiente para poder desplegar políticas educativas más allá del ciclo electoral. Atar recursos a presidencia, atenta contra esa posibilidad y los hace dependientes del gobierno nacional de turno.
Por último, es necesario recordar que una de las consignas que se está defendiendo del 6% de la educación más el 1% para investigación y desarrollo (I+D) no provino de los sindicatos de la enseñanza, sino que es una promesa de gobierno. Según la ANII3, el gasto público en I+D sobre el PIB en 2015 (último dato) es del 0,27%. El aumento en la inversión en I+D, debe ser una condición necesaria (no suficiente) para poder desarrollar capacidades que permitan una transformación de tal estructura, permitiendo reducir la sensibilidad ante la volatilidad de precios internacionales de materias primas.
* Hugo Dufrechou es Economista de la Cooperativa Comuna
Notas
1) http://www.razonesypersonas.com/2013/07/por-que-deberiamos-aumentar-los.html
2) Informe sobre el estado de la educación 2015-2016. http://www.ineed.edu.uy/images/pdf/Informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-en-Uruguay-2015-2016.pdf
3) Indicadores de ciencia tecnología e innovación 2017