Imagen: Federico Murro
1. El giro inevitable
Los vínculos entre la derecha y la seguridad parecen marcados por un conjunto de relaciones obvias. En primer lugar, aquellas personas que tienen una auto identificación ideológica con la derecha tenderán a sostener posiciones de mano dura, de autoritarismo y de más afinidad con los aparatos represivos del Estado. Tenderán también a interpretar el mundo presente desde una visión catastrofista que requiere una sostenida intervención de la fuerza. A pesar de la fortaleza de esta relación, hay que reconocer la existencia de discursos de izquierda que también adhieren a la lógica del control represivo y punitivo, con lo cual esta primera asimilación entre derecha y seguridad deja de ser absoluta.
En segundo lugar, el problema puede interpretarse desde el lado de las propias instituciones estatales. Allí se configuran culturas organizativas, visiones corporativas y prácticas cotidianas afines a perspectivas conservadoras. En el caso de nuestro país, la policía y las cárceles todavía poseen las marcas de los tiempos de la dictadura y sus formas de funcionamiento se han orientado al “combate” del delito juvenil, la droga y el mundo del desorden.
En tercer término, hay que situar el posicionamiento de los partidos políticos con relación a la seguridad. Las visiones de derecha se encarnan en muchas propuestas de los partidos tradicionales, tales como la militarización de la seguridad, la baja en la edad de imputabilidad, el aumento de penas y las promesas arriesgadas de terminar con el flagelo.
Sin embargo, en este artículo no queremos priorizar el perfil ideológico, la cultura institucional y el discurso político para explicar el contenido de una visión sobre la seguridad. Al contrario, queremos indagar cómo el problema de la seguridad ha generado en el último tiempo profundos impactos ideológicos y ha habilitado desplazamientos discursivos que, lejos de ordenarse en clave antinómica, han convergido hacia una “hegemonía conservadora”.
En este sentido, lo más destacable es la expansión de los discursos corporativos (en particular de la policía, los técnicos y los empresarios) en un contexto de manipulación mediática de la inseguridad. Así, las posiciones políticas deben adaptarse a estas exigencias y a los cambios sociales que entrañan las visiones más cercanas a las perspectivas morales o de responsabilidad individual en torno al problema del delito.
Este fenómeno se hace evidente a la hora de evaluar las políticas de seguridad de gobiernos progresistas o de izquierda. Hay referencias y estudios sobre los procesos de asimilación de las políticas convencionales de seguridad, y las experiencias recientes en América del Sur muestran con claridad las dificultades o claudicaciones de los proyectos de seguridad de centro-izquierda.
Las preguntas decisivas son las siguientes: ¿la izquierda asume el discurso de la derecha, sin más consecuencia que el ajuste instrumental? ¿Cabe imaginar una política de seguridad de izquierda bajo presupuestos simbólicos y materiales propios de la derecha? ¿Acaso las herramientas para la gestión de la seguridad (policía, derecho penal, cárceles) son neutras y todo depende de la orientación política de quien las administra? ¿O bien esa asimilación traduce una desconfiguración casi irreversible sobre los alcances normativos de una perspectiva de izquierda en el campo de la seguridad?
Las políticas de seguridad llevadas a cabo por los gobiernos del Frente Amplio son objeto de debate. En términos gruesos, se podría decir que en todo este tiempo se reforzó una política tradicional (particularmente en los últimos seis años) con algunas aperturas a las reformas institucionales, en un contexto de fuerte inversión pública en seguridad. Tradicional, porque se ha afianzado el concepto de “seguridad pública”, se han concentrado las iniciativas en la acción policial y se ha usado al delito como referencia central para definir los conflictos sociales. Tradicional, porque el control y la sanción –vía la privación de la libertad- se han robado la imaginación, el esfuerzo y los recursos.
El trabajo policial ha incorporado tecnología, la prevención situacional se ha procesado a través de la video vigilancia y los discursos de legitimación de la fuerza han apelado a las viejas ideas del delincuente racional (al que hay que subirle los costos de oportunidad, es decir, aumentarle las penas) o de la subcultura del delito. En nombre de la “defensa social” (“hay que proteger a los trabajadores honestos”, “el delito hace más daño entre los que menos tienen”), se ha respondido a la demanda de seguridad con estrategias de control de aquel delito más ostensible.
Las recientes negociaciones “multipartidarias” sobre seguridad –convocadas por el Presidente de la República- son el mejor indicador de cómo las diferencias (que las hay) se canalizan dentro de un marco conceptual común. Con la excepción de los compromisos asumidos para la entrada en vigor del nuevo proceso penal, el resto de las iniciativas se limitó al ajuste punitivo: eliminar la posibilidad de libertades anticipadas para los casos de reincidencia, volver inexcarcelables algunos delitos de drogas y especificar nuevos agravantes para situaciones de homicidios.
En realidad, estas negociaciones demostraron que los partidos políticos operan en este tema sobre una matriz de convergencia, y se diferencian por los grados de punitividad que están dispuestos a promover. En esa matriz se registra, incluso, una curiosa división del trabajo político: en el campo de la seguridad, los partidos de derecha se asumen como la esperanza, al tiempo que la izquierda se presenta como la realización.
La seguridad moviliza disputas ideológicas de fondo, y en ese sentido uno de los cambios más importantes tiene que ver con los desplazamientos desde las razones “sociales” a los argumentos “morales” y “culturales” para interpretar el problema del delito. Los viejos argumentos de la filosofía política y de la teoría criminológica se reactualizan y ganan terreno en la discusión pública, en especial las ideas del “delincuente racional” y “las subculturas del delito”. En cualquier caso, estas miradas justifican con nuevos bríos un repertorio de respuestas púbicas basadas en el control y represión del delito.
En las páginas que siguen queremos demostrar cómo una propuesta de medidas sobre seguridad presentadas por el Partido Colorado (a través de Pedro Bordaberry) en 2008 ha devenido en la plataforma política que se ha ejecutado en los últimos años en el país. Primero debemos explicitar cómo los ejes actuales de la gestión de gobierno guardan notable afinidad con el documento “50 medidas para mejorar la seguridad pública”, para luego ensayar algunas explicaciones sobre los motivos que están en la base de esta insospechada convergencia.
2. Ideas en circulación
Las visiones más extremas de la derecha no siempre son fáciles de aislar en el debate público. En materia de seguridad, los discursos institucionales –partidarios o no- son cuidadosos en sus consideraciones últimas. De hecho, hay que adentrarse en los comentarios anónimos de los portales de internet o en algún testimonio desgarrador producto de la victimización para acceder a los puntos de vistas más autoritarios o alterofóbicos.
Sin embargo, en el terreno de la seguridad, los enfoques de la “mano dura” (tan populares en toda la región) pueden identificarse por una serie de rasgos: incesante incremento de penas y la creación de nuevos delitos (postulados de disuasión y justo castigo); reducción de la edad de imputabilidad penal y normas más severas para controlar el delito adolescentes; expansión del sistema carcelario como mecanismo de “incapacitación”; habilitación a las fuerzas armadas para participar en tareas de seguridad interna; retórica basada en las ideas de fuerza, autoridad, combate, degradación moral, crisis de valores, etc.
Las interpretaciones conservadoras sobre la seguridad también tienen sus matices y complejidades. En el caso que analizaremos a continuación, se trata de un documento elaborado para un contexto político en particular, luego de cuatro años de gestión del Frente Amplio. En efecto, en 2008 la oposición política en el Uruguay (dominada por las alas más conservadoras) ya tenía un largo camino de críticas ante lo que consideraban una política de seguridad débil, ingenua y sin resultados. Como forma de demostrar un talante “constructivo”, el Partido Colorado lanza al ruedo un documento programático para “mejorar la seguridad pública”.
A) Centralidad de la policía
La policía ocupa el lugar principal en el documento. Es el principio, y vale decir, el fin del análisis. Es que el delito solo puede ser combatido a través de ella, y para esto debe estar plenamente equipada. Estos pertrechos serán tanto materiales como jurídicos. Además, como actor privilegiado de la guerra de nuestro tiempo, la policía debe contar con la colaboración de la población. Es de esta manera vertical que se entiende la participación de la ciudadanía.
Algunos ejemplos: la primera medida es la reinstauración del decreto 690/80 (detención en averiguaciones), que otorga un elemento de arbitrariedad a la policía y, en rigor, el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Policial permite que se realice un procedimiento similar. Este aspecto fue ampliamente criticado por las organizaciones sociales. Sin embargo, su inclusión en la Ley de Procedimiento Policial no ha calmado el reclamo, que ha reaparecido en la campaña de 2014, tanto en el Partido Colorado como en el Partido Nacional, y otras expresiones de la derecha nacional. A esta línea de reclamo de mayor arbitrariedad en el accionar policial se le suma la legítima defensa policial (32), también consagrada en la LPP. En rigor, lo que se propone a pesar de eso es la “presunción” de la legítima defensa.
Se entiende la dimensión comunitaria de manera vertical con fuerte orientación policial (2). Esa visión es recogida por el Ministerio del Interior en la recuperación actual del proyecto de mesas de convivencia. Esto a su vez está contenido en la noción de la policía de proximidad (19) y las escuelas de seguridad ciudadana (37). Asimismo se pone el foco en la “minoridad infractora” a través de la propuesta de creación de “comisarías del menor” (3) en todo el país. En este espíritu de montar nuevas infraestructuras policiales también se propone la expansión de la policía rural y la inflación de penas contra el abigeato y la faena clandestina (22).
Otra noción que circunda el documento es la de la modernización de la policía, tanto en clave de incorporación de tecnología (archivo de ADN (13), AFIS policial, videovigilancia, incorporación de celulares para la comunicación (33) y (34) mejora de las comunicaciones policiales), así como la incorporación de aeronaves para el patrullaje (41) y mejora del tiempo de respuesta del 911 (35).
Son particularmente interesantes al respecto de este artículo las medidas referidas al armado de un “mapa del delito” (6), cuyos complementos serían por un lado la intensificación del sistema de patrullas a través de operativos de saturación y retenes policiales (20), y la descentralización o diseño por cuadrículas (21). ¿No es de esas ideas de las que emerge el PADO?
En este documento se reafirma el enfoque de la guerra contra las drogas (38, 40), con especial énfasis en el combate al microtráfico (39). ¿No es ésta la posición que ha primado a pesar de la posición de avanzada que nuestro país ha defendido en los últimos años?
B) Aumento de penas
Otro aspecto dominante de la conversación en estos últimos años ha sido la carrera hacia la mayor punición a través de los aumentos de penas. En este documento se propone agravar penas en casos de armas de fuego (6), porte o tenencia de armas con antecedentes penales (7), mantener antecedentes de los menores (8), bajar la edad de imputabilidad penal para delitos graves o con hechos de sangres (9) (idea que el propio Ministerio del Interior ha reintroducido a pesar del plebiscito), penar la tentativa de hurto por menores (10), responsabilizar a los padres de los menores infractores (11). Cabe mencionar que siempre hay quienes pretenden ir más lejos.
También se propone penar a los reclusos en posesión de armas, drogas, municiones y celulares (24); daño a bienes muebles o inmuebles de las cárceles (25) y agravar penas para agresión a funcionarios penitenciarios o del INAU (26). De la misma manera, agravar penas cuando las víctimas de delitos sean menores (43) y agravar penas a mayores cuando hay menores cómplices, coautores o autores (49) son ideas que han circulado en el debate sobre estos asuntos. El recurso del aumento de penas ha sido una de las marcas de la convergencia programática luego de las negociaciones multipartidarias.
C) Reformas institucionales
El libreto propuesto por el documento encomienda también a emprender algunas reformas institucionales: Una nueva ley orgánica policial, nueva carrera policial y código de ética (42). También propone la realización de un rediseño carcelario a través de una iniciativa que vuelve a plantearse en los acuerdos multipartidarios: la creación de un Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (23) como servicio descentralizado. Esta iniciativa volvió ahora con los acuerdos multipartidarios. Se propone un régimen de tratamiento progresivo, la creación de un reglamento de disciplina y la mejora de las instalaciones (47). El tono de esto nos lo aclara la medida 27, donde se plantea la obligatoriedad del trabajo para procesados y penados, tomando centralidad el trabajo como criterio de rehabilitación. Se complementaría con la construcción de nuevas cárceles (48), que deberían construirse bajo la propuesta de leasing o de la concesión para la construcción.
Otras propuestas incluyen un nuevo Código del Proceso Penal (45), instalación de mecanismos de protección de testigos y peritos (14), creación de la figura del agente encubierto (15), la figura del arrepentido y del informante (16) y procedimiento de la “celada” (17). Así como la actualización del Código Penal (46).
D) Sanción y control para las incivilidades
Existe en el documento un énfasis marcado en cuestiones de ley y orden. Numerosas medidas propuestas apuntan al control de las incivilidades, apoyándose en la teoría de las ventanas rotas: se propone el “combate” al consumo de alcohol y otras prohibiciones para menores (4), sancionar por la omisión de hacer cumplir la enseñanza obligatoria (12), ya que en cada niño de la calle hay un potencial delincuente, cuya carrera habría que parar antes de que empiece, la creación de un código de convivencia (31) y, ya como principio de acción, intolerancia frente al delito y las faltas (30). Huelga decir que la Ley de Faltas y la Estrategia por la Vida y la Convivencia se basan en algunos de estos presupuestos, y es en esa línea que se presentó el Ministerio del Interior en el recientemente comenzado diálogo social.
E) Prevención social y urbana
Lo antedicho también tiene su relación con la idea de la prevención del delito mediante diseño urbano o medioambiental (18). Este enfoque propone que, a través de ingeniosas intervenciones en el espacio urbano (en general convertir a los espacios públicos en espacios panópticos) se puede influenciar y prevenir las decisiones de posible ofensores. Bajo esta idea de prevención social también se enmarca la propuesta de rescate a niños y adolescentes en situación de calle (44). La noción que atraviesa estas propuestas es una de responsabilidad individual total y plena, que entiende al delito más como el resultado de decisiones individuales que como resultados de procesos sociales.
F) El papel de la víctima
Al final del documento se plantea la necesidad de asistencia a las víctimas de delitos violentos (50). En el año 2013 se promulgó la Ley 19.039.
3. Convergencia programática, acción pragmática
No hemos reseñado este documento por su originalidad: una mirada superficial revela una yuxtaposición de lugares comunes sostenidos desde distintos lugares institucionales, una mera suma de viejas/nuevas ideas en circulación. Tampoco lo traemos al ruedo por su aporte diagnóstico: las medidas son una excusa pragmática para solucionar un problema que va de suyo (obviedad revelada), y que ni siquiera requiere de más estudios porque de lo que se trata es de “hacer” y “ya”. Mucho menos pretendemos recuperar esta propuesta por su coherencia y exhaustividad: las medidas se presentan en total desorden, sin marcos de jerarquización, con enunciaciones muy breves para algunas de ellas relevantes o muy extensas en otras más satelitales.
En cambio, el documento tiene valor por lo que anticipa. Y lo que anticipa es su concreción por gobiernos progresistas (en particular a partir de 2010). La centralidad de la policía y la jerarquización de lo punitivo marcaron el tono del documento, y de las políticas de seguridad “pública” que se han ejecutado en los últimos años. El problema de los “menores”, el combate a las drogas, las señales de autoridad y el castigo de las faltas o las incivilidades (para mitigar el efecto de escalada) son asuntos de amplia convergencia entre el documento y las políticas recientes. Por fin, la agenda de reformas –las prometidas y las en ejecución- tiene perfecta simetría.
Es cierto que hay dimensiones que no figuran en el documento de 2008 y que sí han sido ejes de política: bastaría mencionar la violencia de género, la priorización en el delito organizado y en la corrupción policial, la reestructuración de los cuerpos policiales militarizados y las acciones para el control de las armas de fuego. Del mismo modo, se podría señalar que la política ministerial de los últimos años ha ido más lejos incluso que aquello “anticipado”: aumentar la pena mínima para infracciones adolescentes (y proponer aumentar los máximos), agravar penas para situaciones de narcotráfico, restringir libertades anticipadas para reincidentes, tipificar agravantes para el homicidio de policías, etc.
Sin embargo, más allá de los detalles, lo que importa es esa zona de confluencia que consolida lo que hemos denominado “hegemonía conservadora” en el campo de la seguridad. Importa por varias razones. En primer lugar, para advertir que la política incide poco y nada en las orientaciones fundamentales: los partidos –tanto del gobierno como de la oposición- son tomadores de ideas que se labran en complejas interacciones entre las corporaciones policiales, algunos centros de pensamiento de alta influencia, la cooperación internacional y la racionalidad de mercado que se ha colado con fuerza determinante. Esas ideas se sostienen en el tiempo a través de prácticas y representaciones capaces de trascender el signo ideológico de los gobiernos. Esta dinámica -y no otra- es la que explica el misterio de una propuesta hecha por la derecha hace ocho años atrás y ejecutada con celo y esmero por los gobiernos del Frente Amplio.
En esta línea, caben algunas advertencias: las reformas institucionales más importantes que se han desarrollado en el último tiempo –reorganización policial, reforma carcelaria, nuevo código del proceso penal- han tenido iniciativa, diseño y ejecución de las propias corporaciones interesadas. Es difícil mover esas estructuras sin esos apoyos, pero lo cierto es que la política apenas lograr monitorear a distancia estos procesos. En los últimos años, ¿la política ha ganado capacidad y control en el gobierno de la seguridad?
En segundo lugar, y en estrecho vínculo con lo anterior, para detectar cómo la política delega sus facultades en formas nuevas de tecnocracia policial. Las medidas quedan legitimadas por la ciencia, la tecnología, los mapas predictivos, la neurociencia y la evaluación racional de daños y costos. La política de seguridad combina “neutralidad valorativa” y “combate incluadicable”, un combo a la medida de estos tiempos que deja sin demasiado sentido a la vieja dicotomía de “izquierda-derecha”. Soldados y académicos marchan bajo la misma bandera en pos de la derrota definitiva del “flagelo”.
Por último, este ejercicio importa para calibrar que la confrontación política por los temas de seguridad tiene algo de simulacro. Nadie duda que existan diferencias entre los partidos de la derecha y la izquierda, pero las mismas parecen reducirse simplemente a estrategias posicionales y a disputas necesarias para atraerse la atención de una ciudadanía cada vez más demandante. ¿Por qué quejarse del gobierno cuando éste ha hecho todo lo que hemos propuesto? ¿Por qué desacreditar a la oposición cuando su discurso ha sido nuestra práctica? Si estamos dispuestos a admitir que este debate es, en efecto, puro fuego de artificio, la preocupación debería ser extrema.
Es posible que lo que ocurre en el campo de la seguridad pueda verificarse en otros terrenos sectoriales. Repetimos: con este razonamiento no estamos negando las diferencias, ni que todos los resultados sean iguales, gobierne la derecha o lo haga la izquierda. Estamos poniendo el acento en procesos más imperceptibles de desplazamientos discursivos y de asimilación ideológica que nos deben obligar a lo de siempre: conocer críticamente y reaccionar con fuerte criterio político.
* Sociólogo. Profesor e investigador en el Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales. Ex director del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior. Senador suplente por el Frente Amplio.
** Tiene 26 años, se encuentra finalizando la licenciatura en Ciencia Política en la Facultad de Ciencias Sociales. Realizó el programa "Ni más, ni menos" en Cotidiano Mujer. Ha colaborado con el Informe Anual 2015 de SERPAJ, Revista Novamerica (Brasil) y la diaria. Fue militante de la FEUU y del Centro de Estudiantes de Ciencias Sociales, donde trabajó en la campaña "20 mayos" junto a Madres y Familiares de Detenidos Desaparecidos.
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