La Regla Fiscal en la LUC: límite al gasto y al rol social del Estado

May 8, 2020

Ilustración: Julio Castillo

 

 

El contenido de la LUC (Ley de Urgente Consideración) es muy amplio, va desde el aumento de la represión y la punitividad del Estado, a la posibilidad de elaboración de chorizos por parte de las carnicerías. Dentro de ese océano de artículos y temas (que no son ni urgentes, ni serán debidamente considerados), nos centraremos en un tema que pasa casi desapercibido en la polémica pública, la conformación de una nueva Regla Fiscal. El embalaje técnico en el que se presenta dificulta el debate y subestima su importancia, por eso parece importante discutir la serie de artículos que implicarán nada menos que desfinanciar, precarizar y privatizar servicios sociales, limitar la discusión democrática sobre temas presupuestales y reponderar la importancia del capital financiero internacional en las obligaciones económicas del Estado.

 

 

El gasto público y el rol social del Estado

 

Imaginar una sociedad nueva y deseable es cada vez más complicado (es más fácil imaginarse el fin del mundo que el fin del capitalismo). No obstante, es posible que más o menos todos y todas, podamos establecer ciertas condiciones comunes deseables para un país con el que nos sintamos orgullosas y orgullosos. Por ejemplo, un país con un sistema educativo que permita desarrollar la potencialidad creativa de cada persona, al tiempo que forme una ciudadanía basada en la solidaridad y no la competencia. Que como horizonte ponga el conocimiento científico al servicio de la satisfacción de las necesidades humanas y del medioambiente, y no de la ganancia de mercado. Una sociedad donde si una persona se enferma tenga un sistema de salud al que acudir, y que el servicio que reciben las personas sea en función de su necesidad sanitaria y no de su capacidad de pago. Un sistema en el que no haya escasez de especialistas, medicamentos, ni centros de atención. Donde no tengan que haber esperas de meses para poder ser visto por un médico o médica. Una sociedad donde la norma corriente sea tener una vivienda digna, que permita ser el escenario adecuado para las relaciones familiares, de cuidado y reproducción de la vida. Donde después de “trabajar una vida” pueda haber una seguridad económica que permita disfrutar del ocio en el retiro. Que no exista miedo para andar por la calle debido a la inseguridad, porque la integración social y cultural entre las personas, la seguridad económica y la contención del Estado, hagan que el delito sea excepcional y que cuando suceda quienes lo cometen puedan rehabilitarse en centros específicos para ello. En otras palabras, un ordenamiento de las relaciones sociales que pongan a la vida en el centro.

 

Todas estas características parecen a la vez sencillas y difíciles de lograr, pero no imposibles. Para lograrlo, es necesario contar con un Estado que tenga la capacidad de sustentar materialmente estos derechos asumiendo su rol social. Tal como lo expresa el artículo 22 de la Declaración Internacional de Derechos Humanos: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”. Esa capacidad del Estado de financiar materialmente los derechos de las personas, es lo que compone el gasto público.

 

Al contrario de lo que se quiere instalar en el sentido común del debate político, el gasto público no es sinónimo de malgasto del dinero de todos y todas, bancando la burocracia estatal (a lo que le sigue alguna experiencia particular de alguien que pasó por una oficina pública y fue mal atendido, o el conocimiento de alguna área del Estado donde se despilfarraron los recursos), sino que es el sustento material de los derechos sociales capaces de ayudar a la transformación necesaria y positiva de nuestra sociedad.

 

 

Las Regla Fiscal en la LUC

 

La LUC presenta en uno de sus capítulos un obstáculo para la creación de esa sociedad, el dedicado para la conformación de una nueva Regla Fiscal (RF). Las RF son una forma gubernamental de autoimponerse austeridad por parte de un gobierno, “tienen como finalidad lograr un entorno de confianza y garantizarles a los mercados que los indicadores fundamentales de las cuentas públicas seguirán siendo predecibles y sólidos, independientemente del gobierno que ocupe el poder, estableciendo un marco despolitizado de la política fiscal, similar a un aislante político que autodisciplina”(Melamud, 2009) (1).

 

A pesar de estar escrita de una manera muy vaga, la LUC establece los mecanismos para la construcción de una nueva(2) RF (artículos 204 al 210). En ella se prevén cuatro características principales: (i) el establecimiento de objetivos de “Resultado Fiscal Estructural”; (ii) el tope para el crecimiento de gasto público; (iii) la creación de un comité de expertos y una nueva institucionalidad fiscal; (iv) la creación de un Fondo de Estabilización Fiscal.

 

(i) En las Leyes de Presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas debe establecer objetivos de Resultado Fiscal Estructural para el quinquenio.

 

Esta característica trae la novedad del Resultado Fiscal Estructural. El Resultado Fiscal (a secas), es la diferencia entre los ingresos y los egresos corrientes del Estado en un año. Cuando el resultado es negativo es que se genera el famoso Déficit Fiscal. Cuando le agregamos la palabra “Estructural”, en lugar de hablar de un dato empírico (la cantidad de dinero que entró y salió del Estado en un año), hablamos de una abstracción de cuánto dinero debería haber entrado y salido del Estado, teniendo en cuenta el comportamiento estructural de la economía (descontando las subas y bajas en el crecimiento, producto de los ciclos económicos). Para determinar este Resultado Fiscal Estructural, es necesario crear un modelo macroeconómico que pronostique cuál será el resultado del año, y en función de ello qué objetivos se trazarán en el quinquenio (por ejemplo que en 2021 haya un déficit estructural del 2% del PIB, en 2022 del 1,5%, etc). El principal problema es que ese modelo no existe, debe ser construido para el presupuesto.

 

(ii) Existirá además, un límite a la expansión del gasto público, relacionado al crecimiento potencial del producto.

 

Esta característica agrega otra restricción al uso de las cuentas públicas; el límite a la capacidad de expansión del gasto público. Sobre este punto se pueden dar dos discusiones. La primera es aceptando la existencia de un tope, cuál debe ser el nivel del mismo, lo que dirigiría las fuerzas para negociar un máximo posible. La segunda, es sobre el tope en sí mismo. Así como en el punto anterior, el gasto oúblico no se topeará en relación al nivel del producto (PIB), sino que se hará sobre el producto potencial, que es el máximo producto que podría generar la economía si usara toda la capacidad ociosa (trabajara toda la gente en capacidad de trabajar, se utilizaran todas las máquinas aptas para producir, etc.) y no recibiera shocks exógenos (como por ejemplo un aumento en el nivel de precios internacionales de los commodities). Por lo tanto, otra abstracción que dependerá de la metodología de construcción de quien lo calcule.

 

Como consecuencia podría llegar a suceder que el tope del gasto fuese menor que las posibilidades de su expansión cumpliendo los objetivos de Resultado Fiscal, dado que las dos restricciones sobre el presupuesto operan de forma simultánea.

 

(iii) El MEF podrá crear un Comité de Expertos cuya función principal será proveer los insumos para realizar los cálculos del balance estructural. También podrá crear un Consejo Fiscal Asesor a los efectos de asesorar al Ministro de Economía y Finanzas en materia de política fiscal.

 

Como dice la cita a Melamud más arriba, ayuda a “despolitizar” el marco de la política fiscal. Establece un organismo técnico para determinar los niveles de gasto que se puedan realizar, escapando a la discusión política sobre el uso de los recursos públicos. Operando sobre el sentido común de que “es mejor que la plata la manejen los que saben”, desprenden artificialmente “lo técnico” de lo político.

 

(iv) En caso de excedentes fiscales (cuando se recauda más dinero del que se gasta), se creará un Fondo de Estabilización para ser usado en momentos de contracción del producto.

 

Esto tiene que ver con el intento de conformación de una política fiscal anticíclica. La economía es volátil, atada a ciclos (crecimiento, desaceleración, recesión, crisis). Cuando “a la economía le va bien” (crece el PIB), aumenta el consumo y los ingresos de las personas, aumentando así la recaudación del Estado por los impuestos indirectos (por ejemplo IVA) e impuestos directos (por ejemplo IRPF). Esto aumenta el margen para aumentar el gasto del Estado. Cuando a la economía “le empieza a ir mal”, cae la recaudación y caen las posibilidades de sostener ese gasto sin incurrir en desequilibrios en las cuentas (aumentar el déficit fiscal), endeudarse, o generar reformas impositivas que permitan sostener el gasto. La historia de América Latina y nuestro país, muestran una correlación entre la expansión del gasto y el crecimiento del PIB, de modo que cuando el segundo empieza a decrecer, el primero es recortado a través de fuertes ajustes fiscales. Esto es lo que se considera una política fiscal procíclica (se gasta más cuando la economía va bien, se hacen ajustes fiscales importantes con recorte del gasto cuando la economía empieza a tambalear).

 

En la literatura neoliberal y keynesiana, las políticas fiscales anticíclicas son una estrategia deseable, dado que “suavizan el consumo” (ni se expande tanto cuando la cosa va bien y se ahorra, y se gasta lo ahorrado cuando la cosa va mal, cosa que no vaya tan mal). El problema con esto, es que tiene por detrás unos supuestos que no son del todo compartibles. En primer lugar se entiende que en épocas de crecimiento económico y aumento de los ingresos, no es necesario realizar gasto público en algunas áreas dado que las personas pueden acceder a servicios por ellas mismas a través del mercado, por ejemplo la educación o la salud. Esto no es compartible desde la perspectiva de una sociedad que busca desmercantilizar el acceso a servicios básicos y pueda crear una política pública y universalista de salud, educación, protección social, etc. Además supone que las virtudes del crecimiento económico se distribuyen por igual en todos los sectores de la sociedad, cosa que no es real en el sistema capitalista y mucho menos en sus versiones latinoamericanas dependientes. Por el contrario, constantemente el mercado genera la exclusión de muchas personas de servicios sociales básicos, generando lo que llegó a denominarse “deuda social”. Ante sociedades con altos niveles de desigualdad, pobreza y exclusión, la hipótesis “de ahorro” es por demás inverosímil, dado que las urgencias de la sociedad obligan a generar políticas (y con ello realizar gasto público) constantemente para paliarlas mínimamente. Justamente, este será el punto de partida para la aplicación de la RF a la salida de la Emergencia Sanitaria.

 

En segundo lugar, en tiempos de recesión el gasto público se vuelca sobre todo a políticas focalizadas que buscan reducir las consecuencias negativas de la caída de la economía en el bienestar de las personas. Por ejemplo, aumenta el gasto público en BPS debido a que más personas van al seguro de paro dado el aumento del desempleo en las crisis y recesiones como lo estamos viendo con el envío al seguro de paro a más de 120.000 personas.

 

Esto plantea la dicotomía que existe entre focalización y universalidad. Como dice Lo Vuolo(3) “la universalidad es necesaria para generar la convicción de que la totalidad de los ciudadanos participa de la preocupación por la provisión de buenos servicios públicos y privados, por construir una red de seguridad previa al acontecimiento de los sucesos que por su propia esencia son dañosos”, como el desempleo o la pobreza. Por lo tanto, generar restricciones para aumentar el gasto en momentos de bonanzas económicas, significa impedir la posibilidad de generar políticas que puedan provocar cambios estructurales en los pilares del bienestar social. Por ejemplo, políticas de educación, investigación y desarrollo que ayuden a transformar una matriz productiva ante cambios en el mundo del trabajo, puede ayudar a prevenir las consecuencias sociales de la falta de empleo por la sustitución de mano de obra por maquinaria (automatización del trabajo). La generación de una Renta Básica, puede ayudar a mantener niveles de subsistencia mínimos que sobrevivan las crisis económicas.

 

 

Las principales consecuencias de la RF

 

(1) Límite del gasto: A lo ya expuesto más arriba, es necesario colocar algunos elementos más. El primero tiene que ver con la dinámica propia del gasto público en Uruguay. Dada la estructura de compromisos asumidos por el Estado, cada vez mayor parte del gasto público tiene un destino predefinido que no depende de acciones políticas del presente (Ley de Presupuesto o Rendiciones de Cuentas), sino que depende de acciones pasadas (por ejemplo las reformas previsionales, o los compromisos de deuda pública).

 

Tomando datos de la última Rendición de Cuentas podemos ver que entre 2014 y 2018 el gasto en asistencia y seguridad social (rubro compuesto en su gran mayoría por las jubilaciones y las pensiones) fue el que más aumentó, pasando de 12,6% a 14,1% del PIB; el gasto en salud pasó de 6,1% a 6,8% del PIB y el de educación (tomando toda el área programática) de 4,6% a 4,9% del PIB. La diferencia entre el primer rubro con los otros dos, es que en ellos está contenido un gasto que no es decisión del gobierno de turno. Por ejemplo, los ajustes en las pasividades por el artículo 67 de la Constitución “no podrán ser inferiores a la variación del Índice Medio de Salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central”. En 2018 el BPS, el Sistema de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (SRPFFAA) y la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial (DNASSP) pagaron pasividades por 10,9% del PIB, lo que representa un aumento de 1,4% del PIB desde 2015. El aumento del gasto fue financiado principalmente por una mayor asistencia financiera de Rentas Generales (RR.GG.), la que pasó de 1,0% del PIB en 2014 a 2,3% del PIB en 2018 (creció más del doble en 4 años) registrando un incremento similar al del gasto.

 

La tendencia al aumento del peso de las pasividades en el gasto público, provocado por la tendencia poblacional de largo plazo con una menor cantidad de trabajadores activos en relación a los pasivos, y los mecanismos de reajuste de las pensiones, hacen que la parte “inercial” del gasto sea cada vez mayor, en consecuencia menos cantidad de recursos quedarían libres para invertirse en otras áreas como educación o salud. Las opciones de reformas en la Seguridad Social atendiendo a la sostenibilidad financiera de mediano y largo plazo, a pesar de ser necesarias, no solucionarían el problema presupuestal actual, dado que los efectos fiscales de las mismas se revelan cuando maduran las reformas (de 15 a 30 años después), a no ser que sean reformas privatizadoras del sistema que generan aumentos del gasto y mayores déficit fiscales de corto plazo (efecto no deseado).

 

La RF no soluciona el principal obstáculo que tienen las finanzas públicas para romper con la inercia deficitaria, además se sustenta en una coalición generada por una fuerza política construida en torno a perpetuar una de ellas (la deficitaria e injusta Caja Militar).

 

Por lo tanto, ante un nivel de gasto topeado, la tendencia será que el gasto previamente fijado erosione la posibilidad de realizar otro tipo de gasto (por ejemplo para financiar la educación y la salud pública). La RF a su vez no dice nada sobre los ingresos del Estado, pudiendo seguir la política de renuncia tributaria que beneficia la privatización y mercantilización de servicios (que como uno de los ejemplos más notables ha sido la educación). Ante esta situación, dos consecuencias parecen claras, la precarización de los servicios públicos al estar permanentemente desfinanciados, y la privatización de dichos servicios.

 

(2) Transferencias del gasto hacia el sector financiero internacional: Otro de los componentes del gasto público que no se discute en el Presupuesto porque viene dado por los compromisos previos establecidos por el Estado, es el pago de los intereses de deuda. El componente de ese gasto que forma una transferencia al capital financiero está pronosticado en un 3,4% del PIB en los próximos años. Con el nuevo endeudamiento tomado para financiar el gasto extra realizado a partir del estallido de la Emergencia Sanitaria, y futuros endeudamientos, es esperable que aumente el peso de la carga de la deuda pública.

 

Además, próximamente se sumará otro componente de transferencia al capital financiero, los pagos por disponibilidad de los proyectos de inversión a través de la Participación Público Privada (PPP). En consecuencia, dada una dinámica de recorte y tope del gasto, el porcentaje de dinero transferido al capital financiero aumentará su proporción dentro del presupuesto público, configurando una transferencia desde sectores pasibles de ser financiados (educación y salud), al capital financiero local e internacional.

 

(3) Límite de la discusión democrática sobre los usos de los recursos públicos: En la literatura sobre la implementación y uso de RF en el mundo, se suele poner como debilidad de la propuesta presente en la LUC que establecer una política en torno a un modelo macroeconómico dificulta la información pública sobre la política (es difícil explicar la RF para un público masivo), y lo que es aún más peligroso, es difícil de controlar. Un ejemplo de esto puede ser el caso colombiano. Según una tesis de grado de la Universidad Antonio Nariño sobre Reglas Fiscales: “las cifras de ingresos y gastos estructurales son producidas directamente por el ministerio y en la revisión de los seis informes de cumplimiento producidos hasta ahora (desde el 2013 hasta el 2018), ninguno ofrece metodología alguna para calcularlos independientemente”(4).

 

Esto implica en los hechos la “despolitización” de la política fiscal, es decir, de dónde el Estado toma recursos y en qué los gasta dejan de ser un asunto público, con ello se limita el control democrático sobre la financiación, la posibilidad de existencias y las condiciones de realización de las diferentes políticas públicas.

 

Por otro lado, la RF sólo aplica para los órganos de la Administración Central y el artículo 220 de la Constitución (Entes y Servicios descentralizados con excepción de los entes industriales y comerciales del Estado). En los hechos, limita el gasto en áreas como educación y salud (ANEP, ASSE), pero además deja liberados organismos públicos con derecho privado como la Corporación Nacional para el Desarrollo, Plan Ceibal, ANII, o MEVIR, para que actúen por fuera de la regla, trasladando la capacidad de hacer políticas públicas desde lugares donde hay incidencia de algún tipo de contralor social, a otros que no.

 

 

Qué tan importante es la Regla Fiscal

 

El impacto exacto del establecimiento de la RF que propone la LUC dada la vaguedad con la que está escrita es difícil de mensurar, lo cual genera un peligro extra, que se subestime.

 

Dentro de la estrategia de la coalición multicolor, es una pieza clave para la reestructura económica. Una RF que sirva de marco de política de mediano y largo plazo, un ajuste fiscal pronunciado (con aumento de tarifas públicas y recorte de gasto) de corto plazo, reforma en la gobernanza de Empresas Públicas, y posteriormente reforma de la Seguridad Social.

 

No obstante lo anterior, es necesario tener en cuenta que más allá de colocar trabas extra a la expansión de financiamiento de políticas sociales, las diferencias entre lo propuesto en la LUC y el manejo realizado hasta ahora de las finanzas públicas está lleno de similitudes. Los estilos han sido diferentes, a pesar de que el Ministerio de Economía y Finanzas bajo la dirección del Frente Amplio ha optado por un manejo discrecional de las cuentas públicas en el marco de la ley de tope de endeudamiento, en los hechos han operado mecanismos similares. Como hecho simbólico, en el segundo debate entre Martínez y Lacalle Pou, el segundo colocó como variable de síntesis del estado de la economía uruguaya, el nivel de déficit fiscal (en lugar de otras como pueden ser la incidencia de a pobreza, el nivel de desigualdad, la tasa de ocupación, el nivel del salario mínimo, etc), y el primero lo aceptó.

 

En las leyes de Presupuesto se establecen objetivos de resultado fiscal para el período (la diferencia es que los objetivos son sobre el resultado empírico y no sobre un modelo abstracto), el crecimiento del gasto público estuvo contenido dentro del llamado “espacio fiscal” (la diferencia positiva de la recaudación con respecto al año anterior provocada por el crecimiento del PIB). Teóricamente esa postura era más abierta, quedaba la aspiración del movimiento popular de generar propuestas para poder financiar las políticas públicas (uso de reservas internacionales para inversión en infraestructura, reformas impositivas que gravaran al capital, las herencias, la riqueza, las jubilaciones militares, etc), que año a año eran desechadas. Esto no es nuevo. El neoliberalismo trasciende los partidos políticos generando un consenso neoliberal progresista-conservador. El ejemplo más claro de esto puede ser el caso chileno, donde progresismo y fascismo liberal generaron un consenso basados en los pilares económicos del sistema generado por la dictadura de Pinochet.

 

 

En resumen

 

En suma, la aprobación de una RF como la expuesta en la LUC, es un obstáculo para poder avanzar a una sociedad donde derechos económicos y sociales básicos puedan asegurarse. Esta ley, que es un ejemplo del autoritarismo económico neoliberal tiene como consecuencias el desfinanciamiento, precarización y privatización de los servicios sociales, el límite a la discusión democrática sobre temas públicos como el manejo de los recursos del Estado, y repondera la importancia del capital financiero internacional dentro de las obligaciones financieras del Estado.

 

Es necesario oponerse a ella, ya sea estando dentro del paquete de la LUC, como quedando fuera, dado que es un pilar estratégico de todo el edificio neoliberal que se quiere imponer. A pesar de tener una correlación parlamentaria desfavorable, y de ser un tema escabroso por el revestimiento técnico que tiene, es necesario plantear las consecuencias nefastas de esta herramienta de política (precarización de la educación, la salud, y la política social) para la vida de las personas. Por último, debemos recordar la historia y no dar ninguna pelea por perdida, con parlamentos en contra se votó la Ley Orgánica de la Universidad, o la Ley de Vivienda, por lo tanto es posible avanzar, para ello se deberá construir un fuerte movimiento para que suceda.

 

 

* Hugo Dufrechou es economista, integrante de Cooperativa Comuna.

 

 

Notas:

(1) Ariel D. Melamud (2009) Reglas fiscales en Argentina: el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los programas de asistencia financiera. Serie Gestión Pública Nº71. CEPAL. Santiago de Chile.

 

(2) Actualmente existe una, la Ley 17.947 de tope de endeudamiento, lo propuesto en la LUC vendría a aumentar la cantidad de restricciones fiscales.

 

(3) Lo Vuolo, R. (1997) El enfoque del Banco Mundial en el sector de la Seguridad Social. ¿Una alternativa para el Cono Sur? Pp 115-141. Desafíos de la Seguridad Social. Carlos Filgueira, Carmen Midaglia, Jens Petersen-Thumser (Compiladores). CIESU, Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional.

 

(4) Jessell Lorena Ramírez Corredor (2018) La regla fiscal como limitación formal neoinstitucional en las finanzas públicas colombianas (2011-2018). Director de la tesis: profesor Fabio Enrique Maldonado-Veloza. Universidad Antonio Nariño Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Sede Federman, Bogotá.

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