Ilustración: Mariana Escobar
Uno de los ejes discursivos de la Coalición Multicolor durante toda la campaña ha sido el despilfarro que realizó el gobierno de las cuentas públicas expandiendo su gasto “gasta mucho y gasta mal”. Según ellos, el resultado de esta mala práctica sería el actual nivel del déficit fiscal en un 4,9% del PIB. Para remediar esta situación, tomando la metáfora de “poner la casa en orden”, las propuestas (que en realidad son ideas fuerza, o deseos de voluntad dado que no hay nada concreto en ellas) abarcan: un ajuste fiscal que permita ahorrar 900 millones de dólares, sin alterar la carga tributaria (o reducirla a través de la eliminación de impuestos como el de Asistencia a la Seguridad Social, o el aumento de exoneraciones tributarias al capital). Además, proponen la elaboración de una (otra) regla fiscal. En el tercer punto del primer bloque del documento llamado “Compromiso por el país”, se expresa “Diseñar y poner progresivamente en funcionamiento una Regla Fiscal de Balance Estructural". Si bien esta medida no ha tenido el revuelo (no es tan impactante como una reducción del Gasto Público en 900 millones de dólares), puede tener consecuencias más importantes, y por ello quisiera concentrar el artículo en ella.
¿Qué es una regla fiscal?
Las reglas fiscales, son instrumentos de política económica que tienen como objetivo guiar las finanzas públicas en el largo plazo, introduciendo restricciones sobre alguna variable fiscal utilizada por el gobierno como el gasto público, o el nivel de endeudamiento.
Las reglas pueden ser leyes, o pueden adquirir carácter constitucional: esto limita la discreción de los gobiernos, reduciendo su margen de acción de política pública (la regla fiscal aprobada durante un período de gobierno conservador, limitará las posibilidades de acción de próximos gobiernos a pesar de que sean de otro signo). La ventaja extra que da la regla fiscal, es que en los hechos funciona como si sucedieran múltiples ajustes fiscales a lo largo del tiempo, pero sin pagar el costo político de realizarlos, dado que se da por un mecanismo automático.
El fundamento teórico para tener una regla fiscal, es que permite un control a la discrecionalidad de los gobiernos de turno, generando mecanismos para ahorrar en momentos de bonanza, y así amortiguar a través del gasto público las consecuencias nocivas de situaciones recesivas o de crisis (lo que se llama ejercer una política contracíclica del gasto).
Esto tiene que ver con la concepción que se desarrolla en la economía neoliberal sobre el gasto público. Para quienes adhieren a esta doctrina como quienes componen los equipos técnicos de la alianza multicolor, el Gasto Público tiene que ver con el deseo de un gobierno de satisfacer una masa gris de burócratas que componen el Estado. Es por ello que hablan del Gasto en general sin desmenuzar sus funciones, conceptualizan a los trabajadores públicos (y precarizados a través de tercerizaciones) dentro del desempleo (ya que no son trabajos legítimos), hablan de ahorrar sin especificar en qué, etc.
Pero más bien, el gasto público tiene otros colores, blanco de las túnicas de escolares, docentes de primaria, batas de laboratorio y profesionales de la salud, color ladrillo de las viviendas cooperativas por los subsidios a la permanencia, y lamentablemente tiene color azul por el avance en el gasto represivo de los últimos años con el aumento de policías, y verde, como un lastre que cargamos desde la dictadura y tiene como una de sus expresiones el déficit en la caja militar. En otras palabras, en el Gasto Público están las condiciones materiales para asegurar derechos básicos a la sociedad, educación, salud, vivienda, ingresos mínimos para las familias, seguridad pública.
¿De dónde viene la idea de imponer una regla fiscal?
Además de los sectores políticos que colocan la necesidad de generar una Regla Fiscal, dicho reclamo también aparece en el documento de la Confederación de Cámaras Empresariales de mayo de 2019 titulado “Propuestas de la Confederación de Cámaras Empresariales para implementar en el próximo período de gobierno”. Allí se expresa “Diseño e implementación de una regla fiscal que reduzca la discrecionalidad en el manejo de las finanzas públicas, limitando el aumento del gasto público al crecimiento tendencial de la economía” (Pág. 4)
Otro de los documentos de interés que hablan de una regla fiscal pero centrada en reformar la existente eliminando el artículo del punto 3, se puede encontrar en las recomendaciones realizadas por el FMI, luego de concluida su misión de 2018. En el punto 18 de su declaración de diciembre del año pasado se establece “De cara al futuro, la introducción de un marco fiscal de mediano plazo respaldado por una regla fiscal vinculante ayudaría a reafirmar el ancla fiscal y la sostenibilidad.”
¿Existe una regla fiscal en Uruguay?
En Uruguay ya rige una Regla Fiscal. Esa es la ley 17.947 de Deuda Pública, que luego se fue modificando, siendo la última vigente la ley 19.670 ((Rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal de 2018). En esta ley se restringe el monto de endeudamiento neto que puede contraer el Estado (Artículo 2). Por ejemplo para 2019 el monto máximo permitido de endeudamiento neto es catorce mil millones de unidades indexadas (alrededor de U$S 1.615 millones).
La oposición reclama que esta regla fiscal es demasiado flexible, y que en los hechos no funciona como tal. Esto se debe a que en el artículo 5 se prevé que el Poder Ejecutivo pueda superar el tope de la deuda hasta en un 50% “en aquellos casos en los que factores extraordinarios e imprevistos así lo justificaren”. Según la oposición la ambigüedad en estos términos implica que no se recorta el poder discrecional del Ejecutivo.
¿Qué es una regla de balance estructural?
La regla fiscal de balance estructural más famosa en la región es la que rige en Chile a través de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta norma está diseñada para que los ingresos del Estado, tiendan a ser menores o iguales a los gastos. Como los ingresos están muy ligados al comportamiento del producto, se toma el crecimiento del PIB como referencia para fijar la regla. Como el PIB puntual (específico de un año) tiene un comportamiento volátil, se toma la tendencia del PIB (estimada en base a técnicas de análisis de series de tiempo) que establece el comportamiento estructural de la economía. En la práctica, algunos años el PIB tendencial será menor al PIB puntual, y en otros será mayor.
La regla fiscal entonces, establece que el Gasto Público no puede superar el crecimiento de la tendencia del PIB. Esto genera que en momentos de bonanza económica (por ejemplo cuando los precios internacionales de los commodities sean elevados) en que el PIB puntual sea mayor a la tendencia, los ingresos del Estado (dependientes del PIB puntual) crezcan más que el gasto (atado al PIB tendencial). Tal mecanismo, permitiría ahorrar en épocas de bonanza y gastar más en relación a los ingresos en momentos de recesión sin caer en desequilibrios fiscales.
Por detrás, lo que está implícito el siguiente razonamiento: en momentos de crecimiento económico, las familias tienen mayores ingresos, por lo tanto pueden pagar por servicios públicos como educación o salud. Por lo tanto sería ineficiente gastar y proveer desde el Estado servicios que se pueden adquirir individualmente en el mercado. Este razonamiento olvida que no todos se benefician del crecimiento económico (y los que lo hacen, no lo hacen de igual forma). Pongamos de ejemplo el caso chileno. A pesar de su crecimiento económico sostenido, uno de sus principales problemas sociales (componente de las protestas del último mes) es el elevado endeudamiento estudiantil para acceder a la educación terciaria, dado que a pesar del aumento en el ingreso nacional del país, los hogares no pueden acceder por sí solos a pagar la educación y se ven obligados a endeudarse. La otra cara de la moneda, son los momentos de recesión, en que el Estado aumentaría relativamente el gasto para poder paliar los efectos negativos de la economía, a través de políticas focalizadas (generalmente insuficientes para asegurar mínimos de bienestar básicos, y destinados a las familias más pobres de entre las pobres).
Entonces, ¿qué implica en los hechos una regla fiscal?
La concepción entonces sobre las cuentas públicas, es que todo gasto es superfluo cuando existe bonanza económica. La regla fiscal, lleva al mismo nivel de comparación aumentar el gasto público en educación o salud en épocas de crecimiento económico, con que un día de calor un trabajador pobre se encuentre $200 en la calle y los use para comprar una cerveza y tomarla en la casa. Su comprensión reduccionista del gasto lo hace ver como un instrumento de un partido de gobierno para satisfacer burócratas, y no como una condición para satisfacer los derechos de la sociedad a tener una vida mejor. Además, subestima el impacto que ese gasto puede tener en el desarrollo futuro (como por ejemplo el gasto público en salud, educación, o investigación, desarrollo e innovación).
Por otro lado, (y lo que parece más grave) es que a diferencia de lo que anuncia la campaña publicitaria del Partido Nacional, no son cinco años, son muchos más. El establecimiento de reglas fiscales limitan el accionar del gobierno de turno y de los futuros gobiernos, reduciendo las posibilidades de acción política futuras (limitando con ello las posibilidades del electorado para poder elegir opciones de política diferentes) por lo tanto no es un recorte sólamente del gasto público, sino del alcance mismo de la democracia.
* Hugo Dufrechou es economista, integrante de Cooperativa Comuna.