Ilustración: Mariana Escobar
1. La Educación: entre lo público y lo privado
A lo largo de la historia se pueden encontrar importantes debates sobre la cuestión educativa; desde las disputas entre positivistas y espiritualistas, el sentido, alcance y respeto por la laicidad, hasta los aún vigentes debates sobre la autonomía. La recurrencia de los debates educativos obedece a su arraigo en la sociedad, el valor particular que se le atribuye en la cultura uruguaya y, a las disputas por el sentido y la orientación que se pretenden imprimir al sistema educativo según distintos sectores y actores sociales.
Se puede afirmar, por tanto, que más allá de la pretendida novedad del actual debate educativo, lo cierto es que tiene profundas raíces en nuestro pasado. Las preguntas que se plantean los diferentes actores suelen ser similares en diferentes momentos del tiempo: ¿quién tiene derecho a participar en la Educación?; ¿qué parte del acervo cultural, científico y tecnológico universal debe estar al alcance de quienes participan en el sistema educativo?; ¿para qué se forma a las personas?; ¿qué rol deben jugar el Estado y el sector privado en la provisión de los servicios educativos?; ¿el Estado debe propiciar la inversión privada en esta área?
En sociedades capitalistas, las respuestas a estas preguntas tienden a darse en función de los intereses del capital. Así, se otorgan diferentes funciones a las personas según su posición social, género y/o nacionalidad. En este sentido, las necesidades de formación de una trabajadora uruguaya no son las mismas que las de una trabajadora finlandesa o de un trabajador chino. Tampoco el sentido de la formación de un jóven de Casavalle será el mismo que tiene alguien que vive en Carrasco. Es por ello que las fuerzas que operan bajo los intereses del capital, tienen como proyecto educativo para la sociedad la segmentación de la misma. Es así que la función educativa para las clases subalternas es la de mantener la “integración social” dentro de un modelo económico y social desigual y excluyente, o aumentar las capacidades individuales con el fin de aumentar los niveles de productividad laboral.
En este marco, la educación pública estatal puede ser un obstáculo para el despliegue del proyecto educativo de intereses particulares como el capital, o grupos sociales definidos en torno a una cosmovisión teológica-filosófica común (religiones, masonería, etc). A pesar de encontrarse dentro de un Estado funcional a los proyectos del capital, la autonomía que tienen los entes educativos como la ANEP o la UdelaR genera espacios donde pueden ser sopesados los intereses privados, de forma que la educación pública podría en esos espacios no sea una polea de transmisión de los mismos, generando espacios de resistencia.
Este escenario marca que la disputa por defender, ampliar y mejorar la educación pública, es defender un proyecto educativo democrático que tenga por principio el bien común de la sociedad y no la defensa de intereses particulares como el lucro.
2. Impulso privatizador: nuevas herramientas
El sector privado en la educación tiene una fuerza para nada despreciable. En nuestro país, las tasas de matrícula privada son elevadas en todos los niveles educativos en comparación al promedio mundial. A su vez, la privatización tiene un gran componente de gasto privado, es decir, mayoritariamente lo pagan los hogares. A lo largo de la historia, el sector privado se ha expandido gracias al gasto que realizan los hogares, a la vez que ha logrado disputar recursos estatales vía exoneraciones fiscales. De hecho, en la Constitución de 1942 y como consecuencia del accionar organizado de la primera cámara empresarial de educación privada -que además está asociada a la Iglesia Católica (AUDEC)-, se incorpora un artículo que exonera de todo tipo impuestos a las instituciones privadas que brinden servicios educativos. Más adelante en el tiempo, en el año 1991 se votó la ley 16.226 que incluyó dentro de las exoneraciones los aportes patronales a la seguridad social. Esto hace que el Estado a través de exoneraciones fiscales, subvenciona a la educación privada con un 0,39% del PBI (INEED; 2014).
En la actualidad, existen ciertos frenos para la demanda de educación privada, por lo menos en la capital. Esto se debe a una mezcla de fenómenos. En primer lugar demográficos. La transición demográfica de nuestro país está generando que el bajo ritmo de nacimientos hace que haya cada vez menos jóvenes. Este efecto puede contrarrestarse a corto plazo en enseñanza media donde se cuenta con una tasa de cobertura baja, dejando margen a la incorporación de jóvenes al sistema educativo. Sin embargo, aquí nos encontramos con la segunda traba para la expansión de la demanda educativa privada, la económica. Si bien las bajas tasas de cobertura en educación media atraviesan a todos los estratos socio-económicos, es en los de menores ingresos donde son mayores. Si a esto se suma la reciente evolución del salario real (que da señales de estancamiento) y el empleo (de retroceso), las posibilidades de que familias de bajos ingresos sean el dinamizador de una expansión de la demanda educativa privada vía gasto de los hogares parece improbable. Esto genera una mayor presión sobre la captación de recursos del Estado para su expansión. Por ello, se está frente a una nueva etapa donde se están desarrollando nuevas herramientas para avanzar sobre la privatización y mercantilización del sistema educativo.
Así, Uruguay no escapa de una tendencia internacional que viene siendo denunciada por la Internacional de la Educación y que se enmarca en una nueva oleada privatizadora a nivel mundial [1]. En concreto, en nuestro país esta oleada tiene dos políticas como abanderadas: la creación de liceos gratuitos de gestión privada, que son financiados mediante donaciones privadas amparadas por la Ley de Mecenazgo y la inversión en infraestructura educativa mediante los Contratos de Participación Público Privada.
Liceos públicos de gestión privada
El punto de partida se da con la modificación de la Ley de Mecenazgo en 2013, donde se generaron incentivos fiscales para la donación de empresas a instituciones educativas privadas. Si bien en lo que hace al impacto en la matrícula y en la captación de recursos no parece ser significativo en la actualidad, en el plano simbólico ha generado un gran impacto. Diversos actores políticos, académicos y generadores de opinión ponen a este modelo como la luz para acabar con los “problemas” de la educación (Bordoli et al 2017)[2].
Las modificaciones a la Ley de Mecenazgo fueron hechas en una ley que es considerada uno de los pilares de la política de los últimos años (La ley de Reforma Tributaria). El hecho de que haya sido parte de tal proceso habla de su relevancia política. Mediante su transformación, se crearon incentivos fiscales para la donación de empresas a instituciones educativas privadas. Esto es de particular trascendencia, si se tiene en cuenta que la renuncia fiscal ha sido una de las políticas económicas más importantes por los tres períodos de gobierno, que van desde el 2005 a la actualidad, destinadas al desarrollo productivo. Dado que, a través de herramientas como las zonas francas o la Ley de Promoción de Inversiones, el Estado redirige recursos privados a áreas que considera de interés bajo algún criterio, implícitamente el Estado está colocando la educación privada como sector de interés por desarrollar.
De acuerdo con la investigación de Bordoli et al. es destacable la importancia que tiene este mecanismo de transferencia fiscal del Estado a la educación privada ya que “a diferencia de la legislación de otros países de la región, no existe en Uruguay sistemas de subvención directa a las instituciones privadas. Sin embargo, el régimen de exoneraciones abarca más que los existentes en otros países con sistema de subvención y constituye, por tanto, una fuente de ingresos indirectos de vital relevancia para las instituciones privadas en el país” (2017:26). En otras palabras, a diferencia con regímenes como las escuelas charter en Estados Unidos o las escuelas concertadas en España, donde el Estado financia directamente instituciones privadas para que ofrezcan servicios educativos gratuitos, en el caso de Uruguay la financiación es indirecta mediante el no cobro de impuestos a las instituciones educativas.
El resultado de esta política fue la consolidación y el incremento de la oferta educativa privada, principalmente en sectores que no existía, como zonas de contexto socioeconómico vulnerable, a través de centros educativos privados gratuitos. Esto vino de la mano del cambio en la dirección de las donaciones por parte de las empresas hacia el sistema educativo. Las modificaciones realizadas a la Ley de Mecenazgo permitieron que estas se derivaran del sector público al privado. Por otra parte, este nuevo direccionamiento de las donaciones permitió la aparición de centros educativos privados con lógicas operacionales nuevas.
Por último, merece la pena destacar que, con este mecanismo de promoción de donaciones, el Estado voluntariamente resigna su papel de redistribuidor de recursos en la economía. En lugar de recaudar impuestos para destinarlos a servicios públicos capaces de alcanzar a todos sus habitantes, resigna ingresos fiscales para que los sectores capitalistas inviertan en el tipo de servicios que a ellos les interesa. Esto genera una profunda inequidad en cuanto a la distribución de recursos entre estos tipos de instituciones y las públicas. En el año 2017 por cada $100 que se destinaron por estudiante en el Consejo de Educación Secundaria para cubrir Gastos corrientes, en el Liceo Jubilar se destinaban $ 276 por el mismo concepto. Además este mecanismo fomenta formaciones de estudiantes o futuros profesionales dependientes a cierto tipo de insumo o tecnología para la práctica de la actividad, o centros educativos que, al tener mecanismos selectivos, ayudan a estigmatizar aún más a las personas dentro de su comunidad. A su vez, es una política que, desde el punto de vista financiero, es limitada, si se piensa en su expansión, y puede tener problemas de financiamiento en el corto y mediano plazo, ya que depende de donaciones y, por tanto, del ciclo de la economía.
Contratos de Participación Público Privada
Otra herramienta nueva que permite un avance privatizador es la inversión vía Contratos de Participación Público Privada -en adelante PPP-, que cuenta con un marco legal desde 2011. Para la Administración Nacional de Educación Pública -ANEP- en la ley de presupuesto nacional que se aprobó en 2015, se previó que para el quinquenio 2016-2020 de una total de 439 obras, 165 se construyan bajo este formato; es decir, poco más de una tercera parte. Si a esto le sumamos los CAIF, se completan 201 centros educativos a construirse bajo esta modalidad, las cuales se dividen en cuatro grandes proyectos de infraestructura educativa.
El privado a quien le adjudiquen estos proyectos -son contratos a 20 años que se pueden extender hasta los 35 años-, se debe encargar del diseño, la construcción, el financiamiento y el mantenimiento de las obras. Pero también deberá brindar todos los servicios no educativos relacionados con la institución. Es decir, se debe encargar de: la limpieza, la seguridad, el mantenimiento y la reposición del equipamiento. Además, en los contratos ya se abre la posibilidad a que la empresa privada provea otros servicios en el centro educativo -como la cantina-. Por lo tanto, no parece descabellada la crítica de quienes manifiestan que las PPP abren la posibilidad para un mayor avance privatizador en la Educación.
Esta herramienta, novedosa en Uruguay, es de larga data en otros países. Así, es posible encontrar varios trabajos críticos con las PPP, que no solo son generados por instituciones que se oponen a la privatización -Hall (2015), Internacional de la Educación (2009), Ball y Youdell (2008) [3]- sino que también han sido producidos por aquellos organismos que promueven las PPP como son el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional ó la Unión Europea -en una clara disociación entre el plano técnico y el plano político de estos organismos-.
La experiencia internacional muestra que hubo diversos fracasos de las PPP y fue el Estado que en última instancia terminó asumiendo la administración de la infraestructura social. Someramente, se puede mencionar los principales problemas: las obras y los servicios más caros, cuyo costo terminó recayendo sobre las personas usuarias -ya sea porque deben pagar más o por la mala calidad del servicio-; el plazo de construcción es mayor al previsto; los contratos carecen de transparencia; el privado se retira antes de finalizar la construcción. Además, en el caso de las PPP en educación, la evidencia muestra que en aquellos países donde existía un servicio aceptable y extendido de la educación pública -este parece ser el caso de Uruguay-, esta modalidad deterioró el servicio educativo existente. También se constató que el servicio público educativo es desvirtuado por lógicas empresariales.
No obstante, nos parece interesante detenernos en tres consecuencias negativas de las PPP. En primer lugar, hay una privatización del espacio público. La ANEP ya no es dueña del espacio donde funciona el centro educativo, sino que la propiedad es de una empresa privada que se rige por lógicas del mercado. Este hecho no es menor ya que la vida de los centros educativos trasciende la horas de clase. Muchas actividades se desarrollan fuera del horario curricular: emergentes educativos, actividades de integración, salidas didácticas, convocatoria a madres y padres, actividades de formación, eventos solidarios, muestras artísticas, etc. Por tanto, bajo esta modalidad se restringe potencialmente toda iniciativa extracurricular de la comunidad educativa.
En segundo lugar, se precariza el trabajo, ya que parte de los y las trabajadoras de gestión y servicios -quienes realicen tareas de limpieza, seguridad y mantenimiento- estarán bajo la órbita privada. No obstante, esto no es algo nuevo. En muchos centros centros educativos, ya se da una subcontratación de servicios de apoyo no educativos que según la definición manejada por la Internacional de la Educación (2009), también es una forma de PPP.
En tercer lugar, es esperable que, una vez que empiecen a funcionar los centros educativos bajo esta modalidad, se incorpore un nuevo sujeto político en el sistema educativo que pujará por sus intereses, pudiéndose convertir en un actor importante. Es cierto que las empresas que ganen los proyectos no tienen un interés primario y explícito de disputar ideológicamente la educación -ya que son empresas constructoras en búsqueda de rentabilidad-. No obstante, una vez instaladas, se harán cargo de todos los servicios no educativos de estos centros. Para ilustrar este punto, basta un ejemplo: originalmente, la totalidad de los pagos al privado iban a ser en Unidades Indexadas -cuya evolución está atada a la inflación-. No obstante, luego del lobby empresarial, se modificó y se permitió que hasta el 50% del pago pueda ser en dólares, acarreando consigo mayor volatilidad en cuanto a su valor en moneda nacional y en definitiva su costo. El punto no es mostrar si este cambio implica mayores o menores erogaciones para la Administración Pública, sino dar cuenta del poder que tiene el sector privado a la hora de negociar o renegociar este tipo de contratos con el Estado.
3. Reflexiones finales
El avance privatizador que hemos desarrollado, no sería posible si no hubiese un consenso social que lo habilitara. Esto es: un amplio sector de la sociedad cree en la superioridad de la educación privada con respecto a la educación pública -la cual a su vez, según esta creencia colectiva, se encuentra en crisis-. Este parecer colectivo no es espontáneo, sino que es sembrado y cultivado por una diversidad de actores -partidos políticos, think tanks, grupos empresariales, medios masivos de comunicación- que tienen en la educación intereses particulares que están en juego.
La estrategia lanzada para la creación del consenso dominante, está basada en una lógica de difundir “medias verdades” que tomadas como axiomas se convierten en falsedades[4]. Por un lado se critica el estado de la educación a partir de los resultados de los jóvenes participantes en la educación pública en las pruebas estandarizadas internacionales, pero por otro se esconde que controlados los resultados por estrato socio-económico del estudiante los resultados no marcan diferencias significativas entre los liceos público y privados. En otras palabras, si tomamos dos jóvenes de la misma edad, misma condición socioeconómica, pero que uno concurra a liceo privado y otro al público, los resultados en las pruebas no serán mejores en el joven que vaya a la educación privada, sino que pueden ser hasta peores que el que va a la pública. Esta situación marca un profundo problema de eficiencia, dado que en el sistema privado se destina una mayor cantidad de recursos por estudiante que en el público. Tomando la en Educación Media como ejemplo, se puede ver que en el sistema público hay 13 alumnos por docente, mientras que en la privada hay 6. Esta misma relación es más profunda tomando a los cargos de apoyo encargados de coordinar, motivar y orientar estudiantes, y tienen vital importancia para estimular y contener al estudiantado. Por cada funcionario de apoyo a la docencia en el sistema privado hay 34 alumnos, mientras que en el sistema público hay 325. Tampoco se habla de que este es el período histórico con mayor cantidad de jóvenes siendo partícipes del sistema educativo.
La defensa de la educación pública, depende también de la iniciativa de sus defensores. Es necesario no ignorar la “media verdad” y afrontarla. Para superar los desafíos que impone la situación de la educación -por ejemplo los altos niveles de deserción-, es necesario pensar y proponer políticas pedagógicas capaces de transformar la educación en una actividad liberadora. Esto no es capaz de generarse sin asegurar las condiciones materiales y laborales para realizarla. Pero es necesario un impulso que provenga de los principales actores educativos.
* El presente artículo recoge la visión de los autores que se plasma en el capítulo "La privatización educativa en Uruguay" del libro El avance privatizador en la educación uruguaya: discursos y políticas, publicado por la Internacional de la Educación en mayo de 2019. El libro completo se puede descargar aquí.
**Economistas, integrantes de Cooperativa Comuna.
Notas:
[1] Por consultas de materiales: https://www.ei-ie-al.org/recursos/publicaciones
[2] Bordoli, E.; et al. Privatización educativa en Uruguay: políticas, actores y posiciones. Montevideo: Internacional de la educación, 2017. ISBN 978- 92-95109-46-9
[3] Hall, D. (2015). ¿Por qué las asociaciones público-privados no funcionan? Las numerosas ventajas de la alternativa pública. Londres: Public Services International Research Unit. Internacional de la Educación. (2009) Asociaciones Público-Privadas en la Educación. Ball, S ; Youdell, D. (2008) Hidden PRivatisation in Public Education. Internacional de la educación.
[4] En el capítulo "Mercantilización y privatización: Análisis Político del Discurso" escrito por los profesores Eduardo Sánchez y Manuel Oroño del libro El avance privatizador en la educación uruguaya: discursos y políticas, publicado por la Internacional de la Educación en mayo de 2019, se hace un desarrollo extenso de esta idea.