Imagen: Aguarrás (ardeelaguarras.wordpress.com)
La pulpa de celulosa es uno de los principales productos de exportación del Uruguay, y a las dos fábricas productoras instaladas actualmente se pretende incluir una tercera, que llevaría a que este producto sea el más exportado. La propiedad de la tierra y su carácter transnacional, las políticas públicas, como el régimen de Zonas Francas que contempla esta actividad, así como otras concesiones y beneficios otorgados por el Estado, son los principales factores a tener en cuenta a la hora de analizar la forma de organización territorial y la trascendencia que la silvicultura y la producción de celulosa tienen para el país.
Ante todo hay que recordar que la inserción del país en el mercado forestal tiene su impulso con las políticas públicas neoliberales y particularmente la Ley forestal de 1987. Esto en el marco de la división internacional del trabajo a la cual los países subdesarrollados están sujetos, especializándose en los eslabones de menor valor agregado, condición histórica que hoy nos posiciona como exportadores de carne , soja y celulosa. Así, la producción de celulosa hace parte de un modelo de crecimiento económico orientado por la búsqueda de inversiones extranjeras que dinamicen la economía y nos conecten con el mundo.
Pues bien, por la necesidad de síntesis mencionaré brevemente las principales características de la actividad (resaltando su carácter oligopólico) y sus beneficios (o no). Pero sobre todo me centraré en algunas consideraciones en torno al lugar que ocupa esta industria para las estrategias económicas del país, y en dos aspectos principales en torno al debate sobre la inminente instalación de la tercera fábrica de producción de celulosa: las exenciones fiscales para la empresa UPM y la construcción de las vías del tren para conectar a la fábrica con el puerto de Montevideo. Por fin planteo algunas preguntas buscando contribuir a la reflexión.
Parece difícil pensar siquiera en renunciar a un proyecto de esta magnitud, por la gran cantidad de divisas que ingresan al país y porque entre otras cosas, con la base forestal existente habría que (volver a) exportar grandes cantidades de madera en bruto, ya que la demanda interna de madera será superada. La industria y las empresas ya están arraigadas y el país precisa del ingreso de dólares. Lo que habría que discutir, entonces, es la forma en la cual el proyecto industrial es llevado adelante, y en qué medida el Estado es capaz de regular el proceso con soberanía, autoridad, responsabilidad y transparencia.
Marco regulatorio: Las políticas públicas y la industria de celulosa
La Ley forestal de 1987es la que da origen al cultivo de eucaliptos y pinos con fines comerciales. Incluye numerosas exoneraciones fiscales, subsidios por reintegro parcial sobre los costos de implantación, exoneración de tasas de aduana para la importación de capitales y bienes, suelos de prioridad forestal, entre otras (GAUTREAU, 2014).Desde la Ley Forestal, grandes empresas como UPM y Montes del Plata (MDP) comenzaron a comprar tierras para plantar árboles, siendo hoy, ambas, las mayores propietarias de tierras en el Uruguay.
La Ley de Zonas Francas de 1987, establece un marco jurídico para la creación de espacios normativos con el objetivo principal de atraer inversiones y facilitar el accionar de las empresas en el territorio nacional, mediante diversas ventajas y exenciones tributarias. Ambas fábricas de celulosa están contempladas con dicho régimen, lo que les permite producir, importar y exportar libre de la mayoría de los impuestos que rigen en el territorio nacional.
Por fin, la Ley de Protección de Inversiones de 1998 es una ley que brinda garantía a las empresas extranjeras de que sus inversiones van a ser redituables y no se verán afectadas por ocasionales conflictos internos o cambios de gobierno y/o orientación política. Es un tratado firmado entre Estados nacionales para proteger a las empresas privadas. En el caso de las “pasteras”, un tratado entre Uruguay y Finlandia, Suecia o Chile, sea UPM o MDP, respectivamente[1].
De las tres, la Ley Forestal es la que regula específicamente al sector, en tanto las otras dos si bien no son exclusivas de esta industria, resultan determinantes para explicar su forma de organización y características. Resaltando que estas leyes marcan el carácter estatal de estos proyectos económicos, que trasciende gobiernos y partidos políticos.
Breve trayectoria de la silvicultura y su relación con la propiedad de la tierra
En la década de 1990 se implantó gran parte de la base forestal que daría sustento a la producción de celulosa a partir del año 2007, cuando la fábrica de Botnia (UPM) comenzó su producción en el departamento de Río Negro. Así se pasó de unas 200 mil hectáreas cultivadas con eucaliptos a principios de la década para casi 700 mil en la entrada de los años 2000. Desde 1999 el sector entró en cierto estancamiento, y con el retraso en el pago de los subsidios estatales previstos en la Ley Forestal, que habían permitido la inserción en la actividad de pequeños productores, la actividad fue cada vez más acaparada por las transnacionales[2].
Sobre este carácter privado, cabe aclarar que la silvicultura no representa un caso aislado de concentración de capitales, sino que hace parte de una forma de apropiación de la tierra que caracteriza a gran parte del campo uruguayo. Por su parte, la expansión de la silvicultura como actividad agraria de gran escala, trajo sus implicaciones al mercado de tierras, asociadas a las nuevas modalidades de expansión del capitalismo financiero, para el cual resulta atractivo invertir en tierras como propia forma de capitalización, como reservas territoriales estratégicas para valorización futura (MORAES, C.A, 1999, p.88), o mismo para la producción de commodities y alimentos (PIÑEIRO, 2014, p.228).
Actualmente la silvicultura ocupa en torno al 7% de la superficie productiva del país. Aproximadamente un tercio de las plantaciones de eucaliptos y pinos pertenecen a las dos grandes empresas, UPM y MDP, y entre las siete mayores propietarias del sector suman un total de 400 mil hectáreas forestadas, lo que representa casi un 40% del total de la superficie forestada (1.070.000 hectáreas al año 2016). Más aun, las dos grandes empresas productoras de celulosa son también las dos mayores propietarias de tierra en Uruguay: MDP con 270 mil hectáreas y UPM con 231,5 mil hectáreas. Hay que agregar también que el número de plantaciones que las siete mayores empresas en conjunto detienen representa solamente un 43% del total da superficie controlada por ellas (929, 6 mil hectáreas en total), lo que significa que la actividad tiene un amplio margen para incrementarlos cultivos (GAUTREAU, 2014).
Para dar una idea sobre la organización de la producción, un 70% de la madera que ingresa a la Zona Franca de UPM proviene de tierras de la propia empresa, mientras que el otro 30% es adquirido entre más de 200 productores o bien producidos por la misma empresa en tierras arrendadas (PISSÓN, 2018). Esta resulta inmejorable, considerando que la extensión de tierras que la empresa UPM explota en Uruguay representa menos del 10% de tierras que el grupo empresarial controla a nivel mundial, y sin embargo la producción de celulosa en suelo uruguayo (1,2 millones de toneladas anuales[3]) responde por aproximadamente el 30% del total de celulosa producida por la empresa (GAUTREAU, 2014).[RA1]
La tercera fábrica de celulosa: exenciones fiscales y las vías del tren
La instalación de una tercera fábrica de producción de celulosa no hace otra cosa que reafirmar el modelo de crecimiento basado en la producción y exportación de productos de bajo valor agregado, lugar que la división internacional del trabajo nos tiene reservado. La base forestal actual, el patrimonio de las grandes empresas madereras y la cantidad de suelos de “prioridad forestal” hacen difícil una eventual marcha atrás, porque en ese caso habría que volver a exportar madera en bruto, ya que la demanda interna será ampliamente superada.
Ahora, ocurre que las empresas tienen el poder económico de imponer determinadas condiciones para su instalación, manipulando, exigiendo y “jugando” con las necesidades de los Estados dependientes y deseosos de inversiones extranjeras. Así es que las dos fábricas actuales gozan del beneficio de las Zonas Francas (entre otros), el cual también se demanda para la tercera planta, segunda de UPM. Está claro que en Uruguay las “pasteras” tienen todas las de ganar, por la gran disponibilidad de recursos naturales: suelos fértiles y ríos caudalosos. Por si fuera poco, una legislación sumamente favorable, entre la cual las leyes destacadas, que aseguran altos márgenes de productividad y lucro.
Entre las exigencias para la instalación de la nueva fábrica está la construcción y mejora de las vías del tren para transportar la celulosa hacia el puerto de Montevideo. Esto viene siendo motivo de controversias, ya que el camino del tren afectará numerosos poblados y barrios donde ya están ocurriendo expropiaciones y el incondicional realojo de cientos de ciudadanos. Sin embargo, ante la inminente instalación de la fábrica, el tren es necesario, ya que el tráficopor ruta, por la escala de producción estimada resultaría inviable, más peligroso y mucho más caro. Ante esto es clave procurar los mecanismos para mitigar los impactos negativos y compensar a los más directamente afectados.
Cabría preguntar: ¿Es imprescindible la creación de una Zona Franca para la nueva fábrica? El Estado y/o el gobierno, no tiene la capacidad o el margen de acción para, por lo menos, reducir la cantidad de beneficios otorgados y aumentar la carga impositiva contra estos grandes poderes económicos? Si sus ganancias y márgenes de lucro ya son extraordinarios, si ya tienen tierras propias, producen y exportan la celulosa (que ellas mismo compran) libres de impuestos, no podremos negociar de forma más soberana las condiciones de este nuevo proyecto?
Una nueva fábrica generará nuevas dinámicas económicas y encadenamientos productivos en muchos aspectos benéficos. Hay que mantenerse alerta, y exigir control contra el abuso de los recursos naturales, y más por parte de empresas extranjeras que privatizan los recursos y socializan los prejuicios. En todo caso, sería preciso un cambio estructural, comenzando por tocar el bolsillo (y las tierras) de los grandes capitales, que son los que más tienen y los que menos pagan. Considerando además que casi la mitad de la superficie productiva está en manos de sociedades anónimas, se podría empezar por las conocidas y mayores propietarias: UPM y MDP. Pero hay leyes que las amparan y eso también tendría que cambiar.
Sobre la tercera fábrica, una negociación más soberana y favorable es posible, porque las empresas también tienen mucho que perder, sabiendo que Uruguay representa actualmente en la región un caso excepcional de estabilidad y gobernabilidad política. Ante esto, se podría suponer que difícilmente la empresa de marcha atrás o amenace con irse si no se le concede una zona franca. Pero las mismas, creadas por ley para servir como instrumentos de atracción de capitales, sin duda garantizan la inversión y el arraigo, aun más, del modelo forestal-celulósico. Pero dicha zona franca para “UPM2” también garantizará la renuncia estatal al cobro de gran parte de los impuestos sobre las riquezas generadas en estos “enclaves aduaneros[4]”.
Horacio Melo es Licenciado en Geografía por la Universidad Federal de la IntegraciónLatinoamericana (UNILA) y Master en Geografía por la Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC)
Notas
[1] Amparada en esta ley (tratado de protección de inversiones entre Uruguay y EEUU), por ejemplo, la tabacalera Phillip Morris demandó al Estado uruguayo por daños y prejuicios, debido a las políticas de combate al consumo de tabaco.
[2] Las características de la actividad silvícola, con períodos productivos de entre 8 y 10 años (eucaliptos) entre la fase de cultivo y la fase de cosecha, hizo también con que productores menores tuvieran que vender sus tierras a las grandes empresas, por no tener condiciones de mantener una tierra “improductiva” durante tantos años.
[3] La fábrica de UPM-Fray Bentos tiene una capacidad productiva de 1,3 millones de toneladas anuales, en tanto que las tres fábricas que la empresa tiene en Finlandia tiene un promedio de 800 toneladas cada una.
[4] El componente esencial de los “enclaves” es que las mercaderías que se introduzcan o retiren de los mismos no están sujetas al régimen general de formalidades y tributos aduaneros aplicados al conjunto del territorio nacional. Hay quienes definen las zonas francas como “un país dentro de un país” (IANNI, 2007)
Referencias bibliográficas
GAUTREAU, P. Forestación, territorio y ambiente. 25 años de silvicultura transnacional en Uruguay, Brasil y Argentina. ed. TRILCE, Montevideo, 2014.
IANNI, O. A era do globalismo. Rio de Janeiro: Civilização brasileira, 2007.
PIÑEIRO, D. Asalto a la tierra: el capital financiero descubre el campo uruguayo. Revista tierra, abril de 2014
PISSÓN, H.M. Estudio geoeconómico de la cadena productiva de papel y celulosa en Uruguay. Tesis de maestría. Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis, 2018.