Ilustración: Laura Becerra
Desde la asunción del gobierno de Macri, en diciembre de 2015, numerosos documentos oficiales han ido instalando las metas del gobierno en relación con el trabajo de los docentes y su formación. A través de la lectura de los documentos que pretenden guiar las reformas en el nivel secundario, la normativa específica para la formación de docentes, los documentos internacionales que se citan y de los dichos de funcionarios nacionales y provinciales, es posible reconstruir la siguiente “agenda” gubernamental:
- Instalación de mecanismos de evaluación de los aprendizajes y del desempeño de los docentes.
- Pérdida de derechos laborales adquiridos. En especial, la pérdida de la estabilidad en el cargo cuando se obtengan malas puntuaciones en las evaluaciones, sin modificar las condiciones que generan esos desempeños, toda vez que la formación, las condiciones de trabajo y los salarios de los docentes son responsabilidad del Estado.
- Cambio en la composición del salario del docente, pasando de la diferenciación por antigüedad –achatada en la última década- a una diferenciación por desempeño/mérito vía evaluación.
- Introducción de pagos por presentismo, a través de mecanismos como el “ítem aula” en la provincia de Mendoza o la pretensión de su introducción en la paritaria de 2018 en la provincia de Buenos Aires.
- Modificación del acceso a los cargos y módulos por concursos de antecedentes y oposición hacia mecanismos de selección por parte de cada institución educativa, bajo el argumento de la necesidad de generar “mayor compromiso por parte del docente”. Así, la arbitrariedad en las formas de ingreso, ya introducida a través de diversos programas “para la inclusión” implementados durante el gobierno de N.Kirchner y C. Fernández de Kirchner, por fuera de las garantías estatutarias, se extendería a todo el sistema. En los documentos nacionales sobre la reforma de la secundaria esta modificación se plantea asociada a la concentración de horas y al pago de horas institucionales.
- Pérdida salarial a partir del ofrecimiento, por parte de todas las provincias, de aumentos salariales que se encuentran por debajo de las proyecciones inflacionarias con el objetivo de cumplir con las metas de reducción del déficit fiscal acordadas con el gobierno nacional.
- Avance hacia un perfil de docente como tutor, flexible y adaptable. En el caso de la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, se lanzó un nuevo formato de escuela secundaria, iniciado en 600 escuelas, que introduce la figura de “profesor acompañante de trayectorias” (PAT). Al mismo tiempo, en la misma provincia, la reforma de la Educación de Jóvenes y Adultos significó el cierre de los Bachilleratos de adultos, este año, y la apertura de “aulas de aceleración” para los alumnos de entre 15 y 17 años, con docentes precarizados, contratados a término y por proyecto. Mientras, se busca que los directivos y supervisores adquieran capacidad de “liderazgo” para implementar las reformas, sin cuestionamientos.
- Extensión de la edad jubilatoria y abaratamiento de los haberes de los jubilados.
- Ataque a los sindicatos como herramienta de defensa de los trabajadores de la educación y su anulación como interlocutor válido frente a las reformas en curso.
- Cambios estructurales en el sistema de formación de docentes, mediados por procesos de acreditación de instituciones y aniquilación de instituciones históricas, tras el objetivo de “racionalizar” la oferta y reducir costos. Esto se observa, claramente, en el proyecto del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de cerrar los 29 Institutos de Formación de Docentes (Normales históricos) y su transformación en una Universidad de Formación Docente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (UniCABA), a pesar del rechazo de la mayor parte de los sindicatos, docentes y estudiantes1.
En este texto, centraremos el análisis en la política de evaluación.
La evaluación como instrumento de reforma y medio para la fragmentación
Desde la asunción del gobierno de Macri la evaluación ha sido colocada como centro de la reforma educativa en curso. Desde los documentos oficiales se sostiene que la evaluación tiene el fin de relevar información del sistema educativo para tomar “mejores decisiones”. En este texto realizaremos un sintético recorrido que nos permita comprender por qué la evaluación ha ido adquiriendo esta centralidad y cuáles son sus orientaciones y fines.
En octubre de 2016 el gobierno nacional impulsó el Operativo Aprender que evaluó a estudiantes de nivel primario y secundario en las áreas de lengua, matemática, ciencias sociales y ciencias naturales. El operativo tuvo mayor repercusión que los implementados en años anteriores, por su carácter censal y por el énfasis del gobierno en colocarlo como indiscutido instrumento para la mejora de la educación. En 2017, además de repetir el Operativo Aprender, se añadió el Operativo Enseñar que evaluó a estudiantes del último año del Profesorado de Educación Primaria y de los Profesorados y “especialidades del ciclo básico de la educación secundaria”. Según la información brindada por los funcionarios en la presentación del Operativo, se pretendía evaluar una muestra representativa de 31.000 estudiantes de 519 Institutos Superiores de Formación de Docentes (ISFD), de forma censal en 9 provincias (no se dispone de información más precisa).
Desde los primeros acuerdos impulsados por el gobierno nacional con los gobernadores, la evaluación ocupó un lugar central en la política educacional de Cambiemos: así se estableció en la “Declaración de Purmamarca”; la Resolución del Consejo Federal de Educación (CFE) N° 280/16 que aprobó la “Implementación del Sistema de Evaluación Nacional de Calidad y Equidad Educativa” y que fijó el carácter anual de la aplicación del Operativo Aprender; el Plan Estratégico Nacional 2016-2021 “Argentina Enseña y Aprende” (Res.CFE N° 285/16) que estableció a la “Evaluación e Información” como uno de los ejes transversales de la política educativa; y, en lo referido específicamente a la formación de los docentes, el Plan Nacional de Formación Docente 2016-2021 (Res. CFE N° 286/16). En 2017, por Res. CFE 324/17, se añadió el “dispositivo Enseñar cuyo propósito será aportar insumos para la formación docente a partir de evaluaciones e instrumentos de recolección de información a estudiantes, docentes y directores de Institutos de Formación Docente” (art.6). Previamente, la Res. CFE 315/17, aprobó el desarrollo “de una caja de herramientas de instrumentos de autoevaluación institucional”. Como puede observarse, la política de evaluación es acordada en el ámbito del Consejo Federal de Educación en el que tienen participación los ministros de Educación de cada una de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Todas las resoluciones citadas fueron firmadas por unanimidad, salvo ausencia de alguna provincia en algunos de los casos. Así, la evaluación es respaldada por todos los gobernadores cualquiera sea su procedencia partidaria.
El consenso respecto de que la evaluación es una política central para la “mejora de la calidad” viene construyéndose, en Argentina, desde inicios de la década del ’90 y excede este ámbito nacional. La reforma educativa del gobierno de Menem implicó la culminación del proceso de transferencia de escuelas e ISFD a las provincias y, al mismo tiempo, la creación del primer Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación, en 1993, como parte de las orientaciones plasmadas en la Ley Federal de Educación. A fines de esa década se implementaron los primeros Operativos Nacionales de Evaluación (ONE), de forma muestral en algunos cursos y, de forma censal, en el último año del por entonces denominado ciclo Polimodal.
Posteriormente, la Ley de Educación Nacional (LEN) de 2006 dedicó un capítulo entero a la información y evaluación del sistema educativo. Según su artículo 95º “son objeto de información y evaluación las principales variables del funcionamiento del sistema, tales como cobertura, repetición, deserción, egreso, promoción, sobreedad, origen socioeconómico, inversiones y costos, los procesos y logros de aprendizaje, los proyectos y programas educativos, la formación y las prácticas de docentes, directivos y supervisores, las unidades escolares, los contextos socioculturales del aprendizaje y los propios métodos de evaluación”. El artículo 97º establece que la difusión de los resultados deberá resguardar “la identidad de los/as alumnos/as, docentes e instituciones educativas” (Ley 26.206/06).
A partir de Ley de Educación Nacional, la Resolución CFE 116/10 aprobó los “Lineamientos para la evaluación de componentes de la calidad educativa 2010-2020” que asoció la calidad de la educación y la evaluación con los derechos, la justicia social y la igualdad de oportunidades. Se planteó que los resultados de las evaluaciones debían ser contextualizados, que no debían establecerse rankings y que la evaluación de desempeños era un indicador más entre otros. Se resolvió, a su vez, que los ONE debían tener un carácter trianual. Así, a los primeros operativos de la década del ’90 se sucedieron los del 2000, 2003, 2005, 2007, 2010 y 2013. Durante los 2000, el discurso de los derechos ligados a la evaluación ha sido acompañado de la insistencia en generar una “cultura de la evaluación” y de la necesidad de que los resultados de las evaluaciones fueran un insumo de análisis de las propias instituciones. Sin modificación de la organización escolar y de las condiciones de trabajo de los docentes, sin espacios y tiempos institucionales para el trabajo colectivo, los operativos de evaluación fueron instalándose como una tarea más de esas que se realizan una vez al año y sin que se identificaran consecuencias directas.
Respecto de la evaluación de la Formación de Docentes, una serie de Resoluciones del CFE, previas a 2015, establecieron la necesidad de avanzar en ese sentido. La Res. CFE 134/11, referida a la “mejora de la calidad” de todos los niveles, estableció desarrollar una serie de “estrategias y acciones en la Formación Docente” entre las que se detalla la evaluación de los Diseños Curriculares de formación docente inicial y la generación de acuerdos “para la implementación de una evaluación integradora que permita identificar en los estudiantes de segundo, tercero y cuarto año capacidades y saberes sustantivos para el efectivo ejercicio de la docencia, al tiempo que permita el monitoreo del desarrollo curricular y de las condiciones institucionales” (art. 5). Asimismo se resolvió “definir los aspectos conceptuales y criterios para una política nacional de evaluación de la formación y las prácticas docentes, de directivos y de supervisores en función de lo establecido por el artículo 95 de la LEN” (art . 8).
Estas cuestiones fueron retomadas en el Plan Nacional de Formación Docente 2012-2015 (aprobado por Res. CFE 167/12) y en el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016 (aprobado por Res. CFE. 188/12). En ambos planes se estableció como una de las políticas para la Formación de Docentes la “evaluación integral”. Esta incluía un dispositivo de evaluación a los estudiantes de 2°, 3° y 4° de los profesorados públicos y privados, la “cultura de la evaluación permanente”, la autoevaluación institucional y la evaluación externa, la conformación de una Comisión Nacional de Evaluación de la Formación Docente, la evaluación participativa de los Diseños Curriculares y procesos de evaluación docente.
También por estos años se creó un Sistema Integral de Información Digital Educativa (Res. N° 134/11 del CFE y Resolución del Ministerio de Educación N° 1041 de 2012) para el relevamiento nominal de información sobre alumnos y docentes y de diversos indicadores educacionales, con resguardo de la identidad de las personas e instituciones. Según se planteó, el sistema permitiría establecer diversos cruces de información a partir del seguimiento de las trayectorias de los estudiantes, información sobre sus docentes, etc.
Respecto de la formación de los docentes en servicio, cabe señalar la presentación del proyecto de Ley “Código Educativo de la provincia de Buenos Aires”, en esa jurisdicción en 2015, por parte del Senador Oliva del Frente para la Victoria. El proyecto –frenado meses antes de las elecciones- introducía la evaluación de los docentes en servicio, a imagen y semejanza de la implementada por Correa en Ecuador. Implicaba la pérdida de estabilidad en el cargo y la modificación de derechos garantizados por el Estatuto del Docente de la Provincia.
También en 2015, el senador nacional por Chaco del Frente para la Victoria, E. Aguilar, presentó un proyecto de ley que incluía la evaluación del “Sistema Formador”. Abarcaba las políticas, las instituciones, el desarrollo curricular, las condiciones institucionales, los docentes y los estudiantes. Se preveía, también, la implementación de una prueba bianual integradora de conocimientos de todos los estudiantes de todos los ISFD en la primera mitad del último año de cursado.
Las medidas mencionadas fueron acompañadas por la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), como parte de los acuerdos de la lista Celeste que conduce la Confederación con los gobiernos de N. Kirchner y C. Fernández y de sus prácticas de co-gestión de las políticas impulsadas por esos años. Sólo frente a los dos últimos proyectos mostraron reparos.
Los operativos de evaluación a estudiantes de los niveles obligatorios de enseñanza, a estudiantes de profesorados y a docentes en servicio forman parte de la “agenda internacional” sobre educación. A las pruebas nacionales y provinciales que lleva adelante cada país, se agregan las diversas pruebas internacionales impulsadas por distintos organismos, desde la década del ’60 y, en especial, desde los ’90. Los operativos son implementados en prácticamente todos los países del mundo tanto por gobiernos de claro signo neoliberal como por quienes sostuvieron que se distanciaban de esas premisas. Así, Argentina viene participando en diversos operativos internacionales tales como las pruebas PISA, TIMSS, PIRLS y los operativos impulsados por la UNESCO en el nivel primario.
En otro lugar2 hemos planteado que no es posible respondernos a la pregunta acerca del surgimiento e intensificación de los operativos estandarizados de evaluación si nos abstraemos de los procesos de valorización del capital y de las determinaciones de la formación de la fuerza de trabajo. Retomando el desarrollo de J. Iñigo Carrera, hemos planteado que los cambios técnicos en pos de la valorización del capital –procesos de automatización basados en la informática, las telecomunicaciones y la robótica; avances en la logística del transporte internacional, deslocalización productiva y posibilidad de explotar masivamente población que había sido expulsada de producciones localizadas en áreas especializadas- implicaron la fragmentación de la fuerza de trabajo e incrementaron la diferenciación de su formación. A partir de allí, hemos fundamentado que los operativos de evaluación, aplicados a estudiantes de los niveles obligatorios de enseñanza, permiten al capital contar con información precisa para identificar la fuerza de trabajo más y menos formada, elemento indispensable para mejorar la productividad del trabajo y abaratar los salarios toda vez que sea posible. A su vez, y como parte de ese mismo proceso, la evaluación se presenta como un instrumento decisivo para que los sistemas educativos utilicen más eficientemente sus recursos y reasignen presupuesto según sus resultados.
¿Cuál es la especificidad del Operativo Enseñar y de estos procesos en la Argentina actual?
En términos generales, es claro que los operativos tienen la finalidad más inmediata de justificar reformas. Las pruebas mostrarían que los estudiantes no saben o saben poco, los futuros docentes estarían deficientemente formados y que los docentes tienen déficits en su formación. En consecuencia, se vuelve necesario tomar medidas, “por más que duelan”, como sostienen las máximas autoridades nacionales.
Sin embargo, no hace falta aplicar operativos para enterarse de los problemas del sistema educativo argentino. Quienes trabajamos en él, quienes envían a sus hijos a cualquier institución educativa, conocemos desde hace tiempo las desigualdades y la segmentación. No es una cuestión de percepción: las enormes desigualdades en el gasto por alumno según provincia son un indicador concreto. Las dificultades para retener la matrícula en ISFD y en Universidades también lo demuestran. La diferenciación de formación entre quien asiste al Colegio Nacional de Buenos Aires, a una “escuela conformada” del Conurbano Bonaerense o a una sede del Plan FINES está a la vista para todo aquel que no se rehúse obstinadamente a reconocerla.
En el caso del Operativo Enseñar, su lanzamiento es la forma elegida, por el gobierno nacional y los gobernadores, para dar inicio a la evaluación de los docentes en servicio y a las reformas en el sistema de Formación, modalidad que se presenta menos conflictiva y que forma a los futuros docentes en la “cultura de la evaluación”, instalándola y naturalizándola.
En el Proyecto de Ley “Plan Maestr@”, difundido en 2017 por el Poder Ejecutivo Nacional, se plantean como metas para el 2021 la creación de un Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la implementación de procesos de acreditación de los ISFD que deberán cumplir con estándares fijados de forma externa, el diseño de un sistema de evaluación para alumnos y egresados de ISFD y la evaluación de los docentes. Al tiempo que los responsables del área de Formación de Docentes de la Pcia. de Buenos Aires afirmaban que hay que “reordenar” y reducir la oferta de ISFD y que el senador E. Aguilar volvía a presentar su proyecto de Ley para el “Fortalecimiento de la Formación Docente” –con algunos cambios respecto del 2015 pero sin modificaciones sustanciales en lo referido a la evaluación- el Ministerio de Educación de la Nación impulsó el Sistema de Reconocimiento Académico de la Educación Superior de manera de generar “reconocimientos de tramos curriculares, ciclos y asignaturas” entre universidades e institutos de Educación Superior públicos y privados de todo el país. El proceso implica la estandarización de la curricula del nivel superior, al tiempo que generará trayectorias flexibles entre instituciones públicas y privadas y posibilitará la reducción del gasto considerado ineficaz. Los procesos de evaluación y acreditación son condición para la implementación del Sistema que cuenta con la firma de convenios voluntarios por parte de la casi totalidad de las universidades públicas y privadas, más allá de la orientación política de sus rectores.
Los fundamentos –escasos- del Plan Maestr@ y la bibliografía citada en los documentos nacionales desplazan la responsabilidad principal por la calidad de la educación del Estado a los docentes. Algunas frases lo declaran de forma explícita:
“Desde hace años, la evidencia ha venido demostrando que la calidad de los aprendizajes está fuertemente condicionada por la calidad de la enseñanza y de la gestión escolar, una vez despejadas las variables socioeconómicas (Barber y otros, 2008). En este sentido, se suele sostener que un estudiante es tan bueno como lo es su maestro” (Plan Maestr@, versión borrador, p.22).
“El desempeño profesional de los docentes constituye un factor clave para la mejora de la calidad educativa. La experiencia internacional muestra que la calidad de la educación de un país se define por la calidad de sus maestros y profesores” (Plan Maestr@, versión borrador, p.24).
“La calidad de un docente es un tema complejo y está determinada por una serie de factores, entre ellos, sus creencias y concepciones, conocimientos, actitudes y valores, prácticas de enseñanza y responsabilidad, todos estos elementos van definiendo el perfil del maestro a lo largo de su formación y de su trayectoria profesional. La formación docente –inicial y continua- tiene incidencia crítica” (ENSEÑAR. Documento Marco, Ministerio de Educación, p.1).
Los documentos del Banco Mundial, del PREAL y de autores internacionales y nacionales que se citan, basan sus recomendaciones y afirmaciones en una abstracción brutal de las condiciones en las que se aprende y se enseña en cada país y, específicamente, en Argentina. Por supuesto, no es que la desconozcan. Es justamente porque las conocen que lo plantean de esa forma. Los bajos salarios, la sobrecarga de trabajo, la ausencia de horas remuneradas para la planificación, corrección, reuniones institucionales y formación en servicio no se mencionan entre los “factores” que determinan la “calidad del docente”.
¿Cuáles serán algunas de las consecuencias de la aplicación del Operativo Enseñar como primera etapa de la implementación de la evaluación a los docentes en servicio? En principio, responsabilizar por los resultados a los docentes, haciendo caso omiso de sus condiciones de trabajo, del multi-empleo, de los bajos salarios, del estado de las escuelas y de las condiciones materiales de existencia de los niños y jóvenes que asisten a las instituciones. A partir de allí, avanzar en reformas.
En lo que se refiere a reformas en los ISFD, las metas explicitadas por el gobierno nacional respecto del “equilibrio fiscal” nos dan claros indicios respecto de la reducción y re-asignación del gasto según resultados. Lo que variarán serán sus formas, al calor de las resistencias que se logren: cierre de cursos, carreras y/o ISFD, reordenamiento de la oferta según criterios de ajuste del gasto, desfinanciamiento –aún más del que supone que numerosos ISFD no tengan siquiera un edificio propio con bibliotecas, aulas y laboratorios adecuados-, presión sobre los docentes y directivos a través de los procesos de acreditación, reformas curriculares.
Las medidas mencionadas son parte de la necesidad del capital de abaratar y fragmentar, aún más, la fuerza de trabajo argentina. La docencia, pese a sus bajos salarios que la obligan al multiempleo, aún conserva derechos que van en contra de las demandas del capital por flexibilización y ajuste del gasto social. La evaluación y el pago de una bonificación por mérito pretenden incrementar la diferenciación, la competencia y cercenar las formas de solidaridad en el sector, obstaculizando las luchas colectivas por salarios y condiciones de trabajo. Los resultados de los aprendizajes y la formación de los docentes pretender ser atribuidos a responsabilidades enteramente individuales, contribuyendo a la fragmentación.
Con todo, aún no podemos respondernos al porqué de la evaluación docente en este momento específico de la Argentina si no avanzamos en el estudio de la especificidad de la acumulación de capital en este ámbito nacional. Esta especificidad reside en el aflujo de una masa de renta de la tierra agraria y del modo en que esa renta fluye hacia los propietarios de la tierra, los capitalistas acreedores externos y los capitales industriales extranjeros, con la mediación de la acción del Estado (Iñigo Carrera, 2015)3. Tal como demuestra Iñigo Carrera, las fluctuaciones agudas de la renta de la tierra determinan la actividad económica, según el aflujo o restricción de riqueza social al país, y dan lugar a formas políticas que parecen antagónicas pero que son parte de la especificidad del proceso de acumulación en Argentina.
Como dijimos en otro trabajo4, con la retracción de la renta, el macrismo personifica la necesidad del capital de abaratar aún más la fuerza de trabajo argentina, de fragmentarla y de mejorar la eficiencia del gasto social toda vez que se pueda. La centralidad de la evaluación en las políticas del macrismo no puede comprenderse abstrayéndola de estas determinaciones. Comprender y enfrentar la evaluación docente y la re-estructuración del sistema de formación implica comprender y enfrentar la especificidad de la valorización del capital en Argentina.
Los procesos de evaluación desarrollados en otros países nos enseñan que la resistencia a este tipo de operativos, planteada en forma corporativa por los docentes, encontró fuertes límites. Es indispensable que mostremos que la resistencia a la evaluación estandarizada no es sólo por la defensa de nuestros derechos laborales. Es parte de la lucha contra la fragmentación y el abaratamiento de la formación de la clase obrera y de sus condiciones de existencia. Y ello implica exigir al Estado una educación científica, gratuita y universal para toda la clase trabajadora.
*Jefa de Trabajos Prácticos de Política Educacional, Departamento de Educación, Universidad Nacional de Luján. Docente en el ISFD N° 36 de J.C.Paz, Provincia de Buenos Aires. betaniaoreja@gmail.com
Notas: 1 http://www.ademys.org.ar/v2/sigamos-plan-lucha-retiro-del-proyecto-unicaba/
https://www.legislatura.gov.ar/_post_old.php?ver=6915
2 Carcacha, G. y Oreja Cerruti, M. B (2016) “Evaluación, capital y trabajo. Aportes para enfrentar el Operativo Aprender 2016”. Se puede acceder a una versión revisada de ese documento en http://www.aset.org.ar/2017/ponencias/12_Oreja_Cerrut.pdf
3 Iñigo Carrera, J. (2015) “¿Década ganada o década perdida? Esa no es la cuestión”. Ideas de Izquierda. N° 24, octubre 2015. Disponible en http://www.laizquierdadiario.com/ideasdeizquierda/decada-ganada-o-decada-perdida-esa-no-es-la-cuestion/
4 Oreja Cerruti, M. B. y Carcacha, G. (2017) “Reforma, Cambio o Revolución: That is the question. Un análisis de las políticas educacionales de Cambiemos”. Disponible en https://www.hemisferioizquierdo.uy/single-post/2018/04/12/Argentina-Reforma-Cambio-o-Revoluci%C3%B3n-That-is-the-question-Las-pol%C3%ADticas-educativas-de-Cambiemos
Referencias:
Normativa y documentos consultados
Aguilar, E. (2015) Proyecto de Ley “Políticas para el Fortalecimiento de la Formación Docente”
------------- (2017) Proyecto de Ley “Políticas para el Fortalecimiento de la Formación Docente”
Consejo Federal de Cultura y Educación, Resoluciones varias.
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2017) Secundaria del futuro, s/d.
Ley de Educación Nacional N° 26.206/06.
Poder Ejecutivo Nacional (2017) Proyecto de Ley “Plan Maestr@”. Versión preliminar.
Res. N° 1870/2016 del Ministerio de Educación y Deportes. SNRAES.